II SA/Go 943/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D.W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez D.W. zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków w [...], na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że dnia 13 marca 2017 r. D.W. wystąpił do Starosty z wnioskiem zgłoszenia ww. robót budowlanych. Do zgłoszenia przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pismo Zakładu Usług Komunalnych oraz dokumentację techniczną wraz ze szkicem lokalizacyjnym przydomowej oczyszczalni objętej zgłoszeniem. Starosta wyjaśnił, że w wyniku analizy zgłoszenia stwierdzono nieścisłości przedłożonej dokumentacji i dlatego postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. wezwano inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. 11 kwietnia 2017 r. wpłynęło pismo C.W. wraz z opinia prawną w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. bud. pozwolenia nie wymaga budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę. Organ przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ wskazał, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej obciąża właścicieli nieruchomości wtedy, gdy taka sieć istnieje. Działka wskazana przez inwestora, na której planowana jest ww. inwestycja położona jest wzdłuż działki nr ewid. [...] w której znajduje się kanalizacja sanitarna. Wobec powyższego inwestor ma obowiązek podłączenia się do istniejące sieci kanalizacji sanitarnej. Zdaniem organu bez znaczenia ma fakt opłacalności lub nie takiego podłączenia. Ustawodawca w ww. przepisie wskazał, że właściciel działki zwolniony jest z takiego obowiązku jedynie w sytuacji, kiedy wykonanie takiej sieci jest nieuzasadnione ekonomicznie. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 pr. bud. budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie jest to art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 250 ze zm.) W odwołaniu do powyższej decyzji skarżący wskazał, że organ budowalny nie jest uprawniony i nie ma kompetencji do egzekwowania wobec inwestora obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku. Nadto podkreślił, że w przypadku nieruchomości nie ma technicznych możliwości dokonania przyłącza, co wynika z zaświadczenia Zakładu Usług Komunalnych z 2012 r. Spadek na odcinku od nieruchomości do linii sieci jest zbyt mały, bowiem wynosi około 2%, co jest sprzeczne z polskimi normami w tym zakresie. Takie przyłącze zdaniem skarżącego nie będzie działać prawidłowo. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem właściciela jest przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i tylko w przypadku jej braku wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Organ podniósł, że w działce drogowej, sąsiadującej z działką inwestora, przebiega istniejąca sieć infrastruktury technicznej, w tym sieć kanalizacji sanitarnej. Oznacza to, że D.W. ma obowiązek przyłączenia swojej nieruchomości do tej sieci. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył D.W. reprezentowany przez adwokata M.W.. Pełnomocnik zarzucił organowi: 1. obrazę prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegającą na stwierdzeniu, że tylko w przypadku braku sieci kanalizacyjnej właściciel nieruchomości posiada uprawnienie do wyposażania nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków, 2. obrazę prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 pr. bud. polegającą na stwierdzeniu, ze prace objęte zgłoszeniem skarżącego naruszyły przepisy ustawy o czystości i porządku w gminach, pomimo iż właściwy organ tj. Burmistrz nie nałożył na skarżącego obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, 3. naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 136 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ odwoławczy jakiegokolwiek postępowania dowodowego, na okoliczność istnienia technicznych możliwości przyłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej w [...], pomimo, iż skarżący przedstawił zaświadczenie o braku takiej możliwości i okoliczność tę w toku całego postępowania strona podnosiła. Pełnomocnik skarżącego wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowalnych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków w [...], na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę. Natomiast art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy pr. bud. przewiduje, że przedmiotowa budowa, podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 5 pr. bud. inwestor nie może rozpocząć robót budowlanych przed upływem 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia, tyle bowiem czasu ma właściwy organ na wniesienie ewentualnego sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. Z kolei w świetle art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ wydaje sprzeciw jeżeli w wyniku rozpatrywania zgłoszenia ustali, że: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Zdaniem Sądu za przedwczesne należy uznać stanowisko organów, że planowane zamierzenie budowlane narusza inne przepisy – tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przed przystąpieniem do omówienia wskazanego przepisu przepisów ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zauważyć należy, iż przez przepisy o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 pr. bud. rozumieć należy m.in. przepisy wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U z 2015 r., poz. 1422). Stosownie do § 26 ust. 1 tego rozporządzenia działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Z kolei ustęp 3 wskazanego paragrafu zezwala, aby działka w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, o której mowa w ust. 1, była wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły, że wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z treścią tegoż przepisu właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W orzecznictwie wskazuje się, że wynikający z powołanego przepisu obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej powstaje w sytuacji gdy faktycznie istnieje wybudowania sieć kanalizacyjna i istnieje możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, która nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków. Przesłanki te muszą zaistnieć kumulatywnie, aby właściwy organ mógł na podstawie art. 5 ust. 7 tej ustawy wydać decyzję nakazującą podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2011 r., II SA/Gl 906/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2013 r., II SA/Po 968/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że kwestia możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej nie została w dostateczny sposób wyjaśniona w toku postępowania. Organ II instancji wskazał jedynie, że z mapy terenu zgłoszonej do inwestycji wynika, że na działce sąsiadującej z działką skarżącego, przebiega istniejąca sieć infrastruktury technicznej, w tym także sieć kanalizacji sanitarnej. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 30 ust. 5 c pr. bud. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia aktualnego zaświadczenia Zakładu Usług Komunalnych w sprawie określenia warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Skarżący nie przedstawił takiego zaświadczenia. Zważyć jednak trzeba, że podstawą wniesienia przez Starostę sprzeciwu nie stanowiły okoliczności formalne (nieuzupełnienie braków zgłoszenia, tj. art. 30 ust. 5 c w zw. z art. 30 ust. 2 pr. bud.), lecz naruszenie przepisu prawa (w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2 pr. bud.), tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r., II OSK 725/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu organ powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że istnieje rzeczywista możliwość przyłączenia nieruchomości skarżącego do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Nadto należy zauważyć, że organ odwoławczy nie odniósł się w jakikolwiek sposób do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczących technicznej możliwość podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Skarżący podnosił, że spadek na odcinku od nieruchomości do linii sieci jest zbyt mały, bowiem wynosi około 2%, co jest sprzeczne z polskimi normami w tym zakresie. Takie przyłącze zdaniem skarżącego nie będzie działać prawidłowo. Należy dodać, że organy nie zajęły również stanowiska w sprawie przedstawionego przez skarżącego zaświadczenia Zakładu Usług Komunalnych z dnia [...] maja 2012 w którym wskazano, że po przeprowadzonej analizie wielu czynników brak możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego sieci kanalizacyjnej. Organ nie przeprowadził żadnych dowodów na okoliczność istnienia technicznych możliwości przyłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej. Nie sposób zatem uznać, że stan faktyczny sprawy został wystarczająco wyjaśniony. W tym miejscu podkreślić należy, iż wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują bowiem organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań za przedwczesne należy uznać stanowisko Wojewody, iż planowane przez D.W. wykonanie robót budowlanych jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie wyjaśniono bowiem dokładnie, czy istnieje techniczna możliwość przyłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej. W konsekwencji zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, i 80 k.p.a. Powyższe przepisy nakładają bowiem na organ powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). Należy wskazać, że nie było podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r., II OSK 725/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań. Organ w szczególności wyczerpująco powinien uzupełnić materiał dowodowy w celu ustalenia czy istnieje faktyczna (techniczna) możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: wpis od skargi w wysokości 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).