II OSK 601/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 797/14 w sprawie ze skargi D. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi D. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości płynne - oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB w T.), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w decyzji z [...] października 2009 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości N. [...]. Decyzja powyższa została zaskarżona przez D., M., J. i M. W.. W odwołaniu skarżący zarzucają naruszenie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym szeregu przepisów k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji i wnoszą o złożenie do akt sprawy określonych map, aktów notarialnych, rachunków za materiały budowlane oraz domagają się rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego czy projektant może być kierownikiem budowy realizowanej według własnego projektu. W decyzji z [...] stycznia 2010 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli D. W. i M. W. wnosząc o jej uchylenie i zmianę, gdyż rażąco narusza ona ich prawa materialne i "jest bezwzględnie nieważna". Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 Konstytucji RP, naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 24, 25, 26, 75, 77 § 1, 89 § 1, 139, 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 8, 145 § 2, 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 5, 7, 9, 10, 28, art. 36 a, art. 37 i innych przepisów ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie orzekały organy, które podlegały wyłączeniu, nie wyznaczono rozprawy, "ukrywano dokumenty", a wydane decyzje nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto zarzucili, że dla kwestionowanej przez nich inwestycji nie wydano decyzji lokalizacyjnej, szambo zostało wybudowane bez utwardzenia terenu i bez izolacji oraz z naruszeniem warunków sanitarnych oraz ochrony środowiska. Nosi ono także cechy samowoli budowlanej. Ponadto skarżący zarzucili "fałszerstwo dokumentów" oraz to, że organy nadzoru budowlanego od ponad 10 lat bezprawnie legalizują inwestycje rodziny Z., która wraz z organami formułuje wobec nich groźby karalne. Skarżący wnieśli też o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśnienie okoliczności "przeniesienia" działki siedliskowej nr [...] na rzecz rodziny Z. oraz załączenie do akt sprawy wypisów i wyrysów map dla działek nr [...] zlokalizowanych w N. [...] z lat 1950, 1955, 1960, 1965, 1967, 1968, 1970, 1972, 1973, 1979, 1980, 1985, 1990, 1992, 1993. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 28 lipca 2015 r., sygn. II SA/Wr 797/14 oddalając skargę wskazał, że podziela stanowisko organów, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Nie zasługują według Sądu I instancji, na uwzględnienie sformułowane w skardze zarzuty zaniechania dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz prawa procesowego, które poza przywołaniem określonych przepisów nie zostały przez skarżących uzasadnione. Zdaniem Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Zdaniem Sądu I instancji, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że stanowiący jej przedmiot zbiornik na nieczystości ciekłe wykonany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu [...] czerwca 2009 r. Nr [...] przez Starostę T.. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnym było umorzenie niniejszego postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej D. i M. W. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowani przez r. pr. J. B. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisach. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 134 § 1 ustawy "o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" przez pominięcie istotnej materii mieszczącej się w granicach sprawy, która została treściowo zawarta w zarzucie podniesionym przez skarżących, że "szambo zostało wybudowane bez utwardzenia terenu i bez izolacji oraz z naruszeniem warunków sanitarnych oraz ochrony środowiska", a przez to także naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji w aspekcie rzetelnego prawa do sądu; - "art. 133 § 1 zd. 1 upsa" przez pominięcie zawartości akt sprawy, w których skład wchodziło pismo datowane na 06.08.2009 kierowane do PINB w T. zawiadamiającego o "dzikiej inwestycji szamba", co podważa wiarygodność treści oświadczenia osoby łączącej obowiązki kierownika budowy i inwestora, że roboty budowlane rozpoczęto "w dniu 27 sierpnia 2009", na których Sąd I instancji oparł ustalenia, a także "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c upsa" w zw. z art. 80 k.p.a. naruszonym przez organy nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dopuścił się istotnego naruszenia "art. 134 § 1 upsa", ponieważ dokonał fragmentarycznego rozpoznania skargi skarżących skoro uchylił się w całości od zbadania i oceny zarzutu podniesionego w skardze, że "szambo zostało wybudowane bez utwardzenia terenu i bez izolacji oraz z naruszeniem warunków sanitarnych oraz ochrony środowiska". Zarzut ten był istotny z punktu widzenia właściwego zastosowania prawa materialnego (Prawa budowlanego), gdyż jego zasadność uniemożliwiałaby zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 105 k.p.a. i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że chaotyczność redakcyjna pism procesowych skarżących nie zwalnia Sądu I instancji z obowiązku dokładnej lektury pisma procesowego, które niewątpliwie formułowało istotny zarzut tego rodzaju, że "szamba są zagrożeniem dla naszego budynku mieszkalnego, podtapiają nasze fundamenty domu by go zawalić a ścieki są rozprowadzane w ziemi do «odpompywania» do rowu". W skardze zaś zawarte zostały zarzuty szambo wybudowane bez utwardzenia terenu i bez izolacji, wybudowano /rozkopano teren 06.03,09 i tego dnia zakończono budowę", szambo wybudowane z rażącymi warunkami sanitarnymi, którego nie sprawdził PINB w czasie kontroli. W ocenie skarżących kasacyjnie, zarzuty te nie zostały merytorycznie zbadane, ani przez organy nadzoru budowlanego, ani przez Sąd I instancji, pomimo takiego procesowego obowiązku wynikającego z art. 134 § 1 "upsa". Sąd I instancji miał obowiązek dokonania oceny, czy zarzuty te mogą być merytorycznie istotne z punktu widzenia materii prawa budowlanego, a nie uchylać się od wyrażenia oceny w tej kwestii. Takie "uniki" świadczą o nierzetelnym rozpoznaniu skargi naruszającym art. 45 ust. 1 Konstytucji. "Kasacja" zarzuca naruszenie "art. 133 § 1 upsa" przez pominięcie zawartości akt sprawy, w których skład wchodziło pismo datowane na 06.08.2009 kierowane do PINB w T. zawiadamiającego o "dzikiej inwestycji szamba", co podważa wiarygodność treści oświadczenia osoby łączącej obowiązki kierownika budowy i inwestora, że roboty budowlane rozpoczęto w dniu 27 sierpnia 2009, na których Sąd I instancji oparł ustalenia. Wydany wyrok powinien zapaść na podstawie akt sprawy bez pomijania istotnej ich zawartości. Pismo skarżących zawiadamiające o prowadzeniu dzikiej inwestycji szamba z datą pewną 06.08.2009 dyskwalifikuje wiarygodność oświadczenia osoby kierownika budowy, że prace budowlane rozpoczęły się dopiero 27 sierpnia 2009. Odmienne ustalenia co do daty rozpoczęcia budowy bez zawiadomienia implikowałyby zastosowanie art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wykluczałyby zastosowanie przez organy art. 105 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji winien był dostrzec rażące i istotne w sprawie naruszenie ze strony organów nadzoru budowlanego art. 80 k.p.a., bo dana okoliczność jaką była data rozpoczęcia budowy nie została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a wręcz wbrew logice i chronologii. Powinno to implikować zastosowanie przez Sąd I instancji art. "145 § 1 pkt 1 lit c) upsa" i wydanie wyroku kasacyjnego, a nie oddalającego skargę. W piśmie procesowym z 24 listopada 2017 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. W. wniosła o uznanie skargi, bowiem na żadnym etapie postępowania "strona skarżąca nie miała rozprawy administracyjnej, a inwestor złożył do akt fałszywe oświadczenie, że dysponuje prawem do nieruchomości". W piśmie procesowym, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 30 listopada 207 r. D. i M. W. wskazali, że strona skarżąca podtrzymuje swoją skargę oraz pismo złożone do WSA we Wrocławiu z 26 lipca 2013 r. W piśmie z 30 listopada 2017 r. podniesiono, że w niniejszej sprawie orzekała "Pani sędzia H. K. mimo, że takie nazwisko nie figurowało w wykazie WSA we Wrocławiu". Zdaniem skarżących kasacyjnie, wyrok Sądu jest niesprawiedliwy, nieważny i rażąco narusza prawa materialne. W piśmie procesowym zatytułowanym "dodatkowe dokumenty do sprawy", które wpłynęło do NSA w dniu 5 grudnia 2017 r. D. i M. W. wskazują z uwagi na to, że p. Z. posługiwali się fałszowanymi dokumentami przedstawiają: a) fałszywy akt notarialny, 2) fałszowaną umowę, 3) wyrok Sądu z [...].09.1984 [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej zarzuty zostały błędnie sformułowane. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polega w związku z tym na wskazaniu konkretnych przepisów prawa materialnego (pkt 1) lub przepisów postępowania (pkt 2), które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, jak również sposobu ich naruszenia. Powyższa zasada oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - naruszeniami prawa i może dokonać oceny wyłącznie "w granicach" zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Powyższe przypomnienie miało w realiach rozpoznawanej sprawy znaczenie doniosłe o tyle, że z uwagi na sposób i treść sformułowanych zarzutów, poza granicami rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawały zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz ocena przyjętego stanu faktycznego z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Podkreślenia wymaga to, że warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Powyższe oznacza, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów postępowania administracyjnego został naruszony, gdyż tylko w takich granicach Naczelny Sąd Administracyjny może ocenić skargę kasacyjną. W ostatnim zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej powołano treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, gdyż jest przepisem odsyłającym (wynikowym). Jego naruszenie jest bowiem zawsze następstwem błędnej oceny przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Innymi słowy, aby powołać się skutecznie w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. należy zarzut taki bezpośrednio powiązać z naruszeniem konkretnych przepisów postępowania administracyjnego, którym - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - uchybiły organy administracji i które to naruszenie zostało niewłaściwie ocenione przez Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy sądowoadministracyjnej. Skarżący kasacyjnie rozwijając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 "upsa", powołują art. 49b ustawy Prawo budowlane oraz art. 105 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia art. 105 k.p.a. nie wskazują, którego paragrafu art. 105 k.p.a. dotyczy ten zarzut. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem. NSA podziela pogląd Sądu I instancji, według którego przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że stanowiący jej przedmiot zbiornik na nieczystości ciekłe wykonany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu [...] czerwca 2009 r. (Nr [...]) przez Starostę T.. Ponadto w toku postępowania, w trakcie którego przeprowadzono dowód z oględzin, nie stwierdzono, aby przedsięwzięte roboty odbiegały od wymagań technicznych, czy też zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną. Wręcz przeciwnie uznano, że realizowane zostały w sposób nie naruszający norm techniczno – budowlanych, co też wynika z twierdzeń kierownika budowy. W toku przeprowadzonych oględzin oświadczył on, że użyte wyroby budowlane posiadają wszelkie dopuszczenia do stosowania w budownictwie, a jedyne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego miało charakter nieistotny i polegało na oddaleniu przedmiotowego zbiornika od granicy z działką nr [...] z 485 cm na 800 cm. Uznając zatem, że niniejsza inwestycja została zrealizowana na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz sztuką budowlaną zasadnie organy uznały, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i nałożenia obowiązków na inwestora wynikających z uchybień bądź stwierdzonych wadliwości. W konsekwencji zasadnym było umorzenie niniejszego postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 "upsa". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości płynne. Wyjaśnić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Stawiany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd przepisu art. "134 § 1 upsa" należało uznać zatem za niezasadny. Jako bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia "art. 133 § 1 zd. 1 upsa". Zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu odniósł się do ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy, a swoją ocenę wyczerpująco uzasadnił. To, że ocena przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie nie daje podstaw do podzielenia zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z przyjętym przez organy oraz Sąd I instancji sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, że nie rozstrzygnięto istoty sprawy. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.