II OSK 161/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 77/17 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 77/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: SKO w G., Kolegium) z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia czy organ odwoławczy powinien był merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Według Sądu I instancji, decyzja Wójta Gminy L. z [...] sierpnia 2015 r. wydana została z takim naruszeniem przepisów postępowania, określających sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, którego nie można było wyeliminować w toku postępowania odwoławczego. Zasadnie Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazało na brak jednoznacznego ustalenia w tej sprawie przedmiotu postępowania, podkreślając rozbieżności istniejące pomiędzy wnioskiem złożonym przez inwestora a rozstrzygnięciem wydanym przez organ I instancji. W ocenie Sądu I instancji, stwierdzone przez Kolegium naruszenia przepisów postępowania przy rozpatrywaniu wniosku inwestora przez organ I instancji niewątpliwie miały istotny wpływ na wydane przez ten organ rozstrzygnięcie, a ich zakres i charakter uzasadniał konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji co do istoty, w całości, co uniemożliwiało zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W skardze kasacyjnej G. W. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszeniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez ich zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja, której publiczny cel został zdefiniowany w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących gospodarowanie nieruchomościami publicznymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (a nie osób prywatnych), jest dopuszczalna także na terenie, który charakteru takiego nie posiada, tj. na terenie prywatnym lub (jak w niniejszej sprawie) stanowiącym współwłasność publiczno-prywatną, podczas gdy z uwagi na charakter własności terenu objętego wnioskiem, ww. przepisy nie mogą mieć zastosowania w sprawie, zaś sama inwestycja celu publicznego, 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się pominięciem w planowanym zagospodarowaniu terenu przysługującego skarżącej prawa własności (współwłasności) nieruchomości objętej złożonym w sprawie wnioskiem. W skardze kasacyjnej wniesiono: 1. na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I administracyjnemu instancji, tj. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca kasacyjne nie zgadza się z poglądem zaprezentowanym przez Sąd I instancji w zaskarżonym przez nią wyroku i uważa, że wyrok ten powinien zostać uchylony. W ocenie skarżącej kasacyjnie, inwestycja celu publicznego – o ile mieści się w katalogu wskazanym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami – może być realizowana wyłącznie na gruncie publicznym, a nie prywatnym. Pogląd ten skarżąca wywodzi nie tylko z art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ale także z uprzywilejowania inwestycji celu publicznego względem innych inwestycji (realizowanych np. w oparciu o warunki zabudowy). Według skarżącej kasacyjnie, realizacja inwestycji publicznej (celu publicznego) na gruncie nie stanowiącym wyłącznej własności publicznej (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), lecz na gruncie prywatnym, bądź stanowiącym współwłasność publiczno-prywatną, jest wysoce wątpliwa, choćby z punktu widzenia ochrony praw właścicielskich, dyscypliny budżetowej i celowości ponoszenia wydatków ze środków publicznych, czy wymogu zapewnienia dostępu ogółu użytkowników danej inwestycji do niej samej (czemu właściciel prywatny ma przecież prawo się sprzeciwić). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższy aspekt sprawy został pominięty przez Sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w G. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od G. W. na rzecz SKO w G. kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie powiązano z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Co więcej, Sąd I instancji nie stosował wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W art. 2 pkt 5 u.p.z.p. znajduje się definicja ustawowa pojęcia "inwestycja celu publicznego". Należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65). Ustawowa definicja tego pojęcia wskazuje na jego dwie cechy. Pierwszą jest jego zakres, tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, pozwalające zaliczyć je do inwestycji celu publicznego, w stosunku do której zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p. Inwestycja celu publicznego ze swej istoty zawsze będzie ukierunkowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla lokalnej wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2031/17, LEX nr 2728298). Sąd I instancji prawidłowo zatem ocenił, że kwestionowane zamierzenie inwestycyjne w postaci rozbudowy Zespołu Szkół w L. przez "dobudowę budynku szkoły oraz dobudowę szatni WF", z uwagi na brak na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozbudowa budynku szkoły, podobnie jak i budowa nowego budynku szkoły, stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu co najmniej lokalnym, jako że budynek szkoły służy mieszkańcom gminy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb w zakresie oświaty i wykonywaniu obowiązku szkolnego, a zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.), celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla szkół publicznych. Ma więc rację Sąd I instancji, że tak określona inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Nie są trafne zarzuty przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Prawa własności nie należy rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.