II OSK 1536/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kopalni Surowców Skalnych [...] sp. z o. o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 827/11 w sprawie ze skargi Kopalni Surowców Skalnych [...] sp. z o. o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 827/11 oddalił skargę Kopalni Surowców Skalnych "[...]" sp. z o.o. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr SKO [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w dniu 23 października 2006 r. Kopalnia Surowców Skalnych ,,[...]" Sp. z o.o. w Ś. działająca przez pełnomocnika T. K. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o charakterze liniowym (system przenośników taśmowych z kopalni do bocznicy kolejowej). Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Wójt gminy N. ustalił wnioskowane warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na szeregu działkach geodezyjnych, w tym na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji jako wnioskodawca wskazany został T. K. Decyzję doręczono m.in. T. K. oraz Kopalni. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. SKO w W. podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., albowiem planowane przedsięwzięcie przebiegać miało częściowo przez działkę nr [...] stanowiącą kolejowy teren zamknięty (art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, decyzja nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. Dz. Urz. MJ Nr 11, poz. 72, obecnie decyzja nr 45 z dnia 17 grudnia 2009 r. Dz. Urz. MJ Nr 14, poz. 51). Zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określaną także skrótem u.p.z.p, organem właściwym do wydania decyzji był wojewoda. Decyzja lokalizacyjna wydana została ponadto bez dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, co stanowiło rażące naruszenie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Kopalnia Surowców Skalnych ,,[...]" w Ś. zarzucając brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej w całości, skoro naruszenie właściwości odnosi się tylko do jednej działki, ponadto zarzucając brak przesłanki naruszenia prawa w sposób rażący oraz wywołanie przez decyzję lokalizacyjną nieodwracalnych skutków prawnych w postaci wydania kolejnych decyzji w procesie inwestycyjno-budowlanym. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Podzielając ustalenia i oceny zawarte w poprzedzającej decyzji organ odwoławczy wyraził pogląd, że sprawa ustalenia warunków zabudowy należała do właściwości wojewody (art. 60 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.) nawet w przypadku, gdy inwestycja ma być lokowana na terenie, który tylko w części stanowi obszar zamknięty (w nin. sprawie dotyczyło to bezspornie działki nr [...] wymienionej w decyzjach Ministra Infrastruktury nr 62 z dnia 26 września 2005 r. i nr 45 z dnia 17 grudnia 2009 r.). Ponadto, wskazał, że niesporządzenie wymaganej (art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiło rażące naruszenie prawa. Decyzja lokalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, skoro istniały podstawy ustawowe uprawniające organ do ich odwrócenia. Należało więc orzec o zaistnieniu przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty. Decyzja lokalizacyjna była nieważna jedynie w części odnoszącej się do działki nr [...]. Decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż inwestycja została zrealizowana. Skarżący nie odniósł się w skardze do przesłanki rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób uzasadniający stosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a. Prawidłowa była, zdaniem Sądu ocena prawna organu, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja lokalizacyjna wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 20 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 3 u.p.z.p.). Jak stanowi art. 60 ust. 3 u.p.z.p. "decyzję o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda". Przepis ten należy, w ocenie Sądu I instancji rozumieć w ten sposób, że właściwość wojewody zachodzi w szczególności wówczas, gdy chociażby w części teren pod planowaną inwestycję stanowił teren zamknięty w rozumieniu art. 2 pkt 9 i art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), określane również jako p.g. i k . Jak wynikało z ustaleń organu, wniosek inwestora odnosił się do obiektu niepodzielnego. W decyzji lokalizacyjnej nie wyodrębniono rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych działek. Nie byłoby dopuszczalne sztuczne wydzielanie przez wnioskodawcę części planowanego obiektu w zależności od stanu prawnego działek, bądź wyodrębnienie przez różne organy rozstrzygnięć odnoszących się do tych części. Planowanego obiektu mogła dotyczyć wyłącznie jedna i jednolita decyzja jednego organu. Nawet gdyby uznać, że inwestor mógł i powinien złożyć dwa oddzielne wnioski do różnych organów, to w ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie miało to miejsca. Sprawę rozstrzygnął decyzją organ rzeczowo niewłaściwy i w związku z tym cała decyzja podlegała stwierdzeniu nieważności. Sąd I instancji wskazał, że nie był uzasadniony pogląd organu, że decyzja lokalizacyjna w sposób rażący naruszała art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (wymóg dokonania analizy przestrzennej) znajdujący odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), o ile organ łączy to naruszenie z naruszeniem § 3 rozporządzenia wykonawczego przewidzianego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymagały analizy warunki ustanowione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., skoro decyzja lokalizacyjna dotyczyła obiektu liniowego, zaś warunki wynikające z ust. 1 pkt 3-5 były niewątpliwie spełnione. Można było co najwyżej rozważać przesłankę nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwagi na brzmienie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od złożenia wniosku przez inwestora. Sąd I instancji zaznaczył, że z ustaleń organów wynikało, iż inwestorem była Kopalnia. Tymczasem organ lokalizacyjny uznał za wnioskodawcę T. K. Skierowanie decyzji do pełnomocnika strony stanowiło jednak szczególną podstawę jej nieważności, wyszczególnioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja powinna zawierać oznaczenie strony (art. 107 § 1 k.p.a.). Działanie strony przez pełnomocnika procesowego, mające istotne znaczenie procesowe, w niczym nie zmienia oznaczenia strony i adresata decyzji. Z punktu widzenia tych wymogów decyzji, posiadanie przez stronę pełnomocnika nie tylko nie ma żadnego znaczenia, ale ponadto uwzględnienie przez organ przy formułowaniu decyzji osoby pełnomocnika stwarza obawę wydania decyzji nieważnej. Sąd I instancji podał, że z powyższych spostrzeżeń wynika wniosek, iż nawet niezależnie od oceny prawidłowości powołanych przez organ przesłanek nieważności opisanej decyzji lokalizacyjnej i tak jego rozstrzygnięcie stwierdzające jej nieważność byłoby zgodne z prawem. Decyzja lokalizacyjna niewątpliwie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. O ile nawet uznać, że decyzja lokalizacyjna nie ma charakteru wyłącznie deklaratoryjnego, zaś i takie decyzje wywołują skutki prawne, to poza zakresem pojęcia skutków prawnych decyzji znajdują się jej skutki faktyczne oraz wydanie kolejnych decyzji w ciągu działań prawnych (patrz art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji organ w sposób poprawny przytoczył jedno ze znaczeń skutków decyzji nienadających się do odwrócenia, przyjmowanych w orzecznictwie sądowym i nauce prawa administracyjnego. Wystarczające więc będzie powtórzenie jedynie, że w kompetencji organu administracji publicznej pozostaje nadal możność orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestora, zaś skutki prawne decyzji lokalizacyjnej mogły być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Kopalnia Surowców Skalnych "[...]" Sp. z o.o. w Świerkach i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 3 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż właściwość wojewody zachodzi wówczas, gdy chociażby w części teren pod planowaną inwestycję stanowi teren zamknięty w rozumieniu art. 2 pkt 9 i art. 4 ust. 2a p.g. i k. W ocenie skarżącego wojewoda jest organem właściwym wyłącznie w zakresie terenów zamkniętych, a jego właściwość nie rozciąga się na pozostały teren objęty planowaną inwestycją. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 1 kpa i w konsekwencji uznanie, że w przypadku, gdy organ wydając decyzję naruszył przepisy o właściwości jedynie w części decyzji, nieważna jest cała decyzja. W ocenie skarżącego nieważna jest tylko ta część decyzji w zakresie, której nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości. Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, ze nie ulega wątpliwości, iż wójt nie był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] i w tym zakresie decyzja jest nieważna. Nie sposób jednak, w ocenie skarżącego zgodzić się z oceną Sądu, że dyspozycja art. 60 ust. 3 u.p.z.p. uprawnia wojewodę do dokonywania ustalenia warunków zabudowy na innych terenach niż tereny zamknięte. To oznaczałoby wyłączną kompetencję wojewody do ustalenia warunków zabudowy (z pominięciem wójta) w każdym przypadku, jeżeli teren zamknięty stanowiłby chociaż drobną część terenu objętego wnioskiem o ustalenie. W ocenie skarżącego, ustalenie warunków zabudowy odbywa się przez wydanie dwóch decyzji ustalających warunki zabudowy, tj. przez wojewodę dla terenów zamkniętych i wójta (burmistrza albo prezydenta) dla terenów pozostałych, stąd wykładnia art. 60 ust. 3 u.p.z.p. dokonana przez Sąd jest w ocenie skarżącego niewłaściwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2010r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Rację bowiem należy przyznać sądowi I instancji, który za prawidłową uznał wykładnię Kolegium, iż przepis art. 60 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. 2003.Nr 80, poz. 717 ze zm.)należy rozumieć w ten sposób, że właściwość Wojewody zachodzi również wtedy, gdy chociażby część terenu pod planowaną inwestycję stanowiła teren zamknięty w rozumieniu art. 2 pkt.9 i art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne( Dz.U. 2010.193.1287 ze zm.). Celem ustawodawcy, który wskazał właściwość Wojewody w odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych było zapewnienie powierzenia rozstrzygnięć w tym zakresie organowi wyspecjalizowanemu, co jest uzasadnione charakterem terenów zamkniętych. Stosownie bowiem do treści art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. To celowościowa wykładnia cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie organem właściwym w sprawie był wojewoda. Opisywany, specjalny charakter terenów zamkniętych uzasadnia "rozciągnięcie" właściwości tego organu na sprawy, które realizowane są nie tylko w całości, ale również w części na terenach zamkniętych (por. postanowienie NSA z dnia 20 września 2013 r., wydane w sprawie o sygn.. II OW 99/13). Za przyjęciem właściwości Wojewody przemawia także fakt, iż w niniejszej sprawie przedmiot decyzji o warunkach zabudowy stanowił w istocie obiekt o charakterze niepodzielnym(system przenośników taśmowych z kopalni na bocznicę kolejową). W decyzji nie wyodrębniono samodzielnych rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych działek. Z powyższych względów uznać należało, że decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156§1pkt.1 kpa. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić.