III SA/Kr 774/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr SKO.NP/4115/96/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza na rzecz skarżącej A. S. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr SKO.NP/4115/96/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. Kierownika z dnia 5 stycznia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. S. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem J. S. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Po uprzednim dwukrotnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r. odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzając, że w przedmiotowym wypadku nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją, czy nie podejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Wskazano, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej zrezygnowała ona z aktywności zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad dziećmi. Ponadto dodano, że niezdolność do samodzielnej egzystencji męża skarżącej trwała od 2004 r., a skarżąca stale pracowała w gospodarstwie rolnym do dnia 28 lutego 2015 r. Organ wywiódł ten wniosek z faktu, że w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 28 lutego 2015 r. skarżąca podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt: K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez żonę dorosłej o wymagającej opieki w sytuacji, gdy pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności przedstawiono historię zatrudnienia skarżącej, która wskazywała, że skarżąca pracowała do 15.07.1998 r., a przyczyna jej rezygnacji z zatrudnienia wynikała z faktu sprawowania osobistej opieki nad dziećmi. Do dnia 2004 r. skarżąca podejmowała zatrudnienie w różnych zakładach pracy. W okresie od 1 stycznia 2006 r. do 28 lutego 2015 r. skarżąca podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, na wniosek w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim, jako domownik. Od 1 stycznia 2015 r. do 31 października 2021 r. skarżąca podbierała z MOPS w T. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem. Nadto ustalono, że skarżąca ma pięcioro dzieci urodzonych kolejno w 1989 r., 1990 r., 1992 r., 2001r. i 2004 r. Mąż skarżącej jest osobą niepełnosprawną od 19 listopada 2004 r. Odnośnie stanu zdrowia męża skarżącej oraz zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem ustalono, że 19 listopada 2004 r. doznał on zawału mózgu i krwotoku podpajęczynówkowego i od tego czasu jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. Ma problemy z poruszaniem się ze względu na niedowład połowiczy lewostronny, cierpi na zaburzenia lękowe, napady epilepsji z utratą przytomności, zaburzenia widzenia ze względu na zez, zaburzenia błędnika i brak orientacji w terenie. Znajduje się pod opieką neurologa, ortopedy oraz rehabilitanta. Nie jest w stanie samodzielnie jeść, wymaga pomocy przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem. Skarżąca sprawując opiekę wykonuje czynności porządkowe (pranie, sprzątanie), załatwianie spraw urzędowych, czynności higieniczne bowiem mąż wymaga pomocy przy codziennej toalecie, kąpieli, ubieraniu się, przygotowywaniu posiłków, pomoc przy ich spożywaniu, asysta przy podawaniu leków, przy poruszaniu się. Dodatkowo skarżąca organizuje wizyty lekarskie, zabiegi rehabilitacyjne i zajmuje się realizacją recept. Towarzyszy mężowi przy wyjściu z domu do lekarza bądź na spacer oraz robi zakupy. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skarżąca nie wykazała, aby zakres sprawowanej opieki nad mężem uniemożliwiał jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Czynności związane z opieką nad mężem, który nie jest osobą leżącą, a poruszającą się w asyście przy schodzeniu i wychudzeniu po schodach oraz na spacerach, nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy uniemożliwiającą podjęcie pracy. Uznano, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy. Zdaniem organu konkluzja taka wynika również z historii zatrudnienia skarżącej, która w przeszłości była w stanie pogodzić opiekę nad mężem z pracą zawodową. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skarze zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaną przez Nią opieką nad mężem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnienie słusznego interesu skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz.329, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111) powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie z trzech ustawowych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Mąż skarżącej jest osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei co do pozostawania skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym, wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 789/13 wskazano, że "obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16)". Organy obu instancji zakwestionowały jednak, istnienie związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. W ocenie Sądu stanowisko to nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W sprawie ustalono, że 19 listopada 2004 r. mąż skarżącej doznał zawału mózgu i krwotoku podpajęczynówkowego i od tego czasu jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. Ma problemy z poruszaniem się ze względu na niedowład połowiczy lewostronny, cierpi na zaburzenia lękowe, napady epilepsji z utratą przytomności, zaburzenia widzenia ze względu na zez, zaburzenia błędnika i brak orientacji w terenie. Znajduje się pod opieką neurologa, ortopedy oraz rehabilitanta. Nie jest w stanie samodzielnie jeść, wymaga pomocy przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem. Ustalono też, że skarżąca sprawując opiekę wykonuje czynności porządkowe (pranie, sprzątanie), załatwianie spraw urzędowych, czynności higieniczne bowiem mąż wymaga pomocy przy codziennej toalecie, kąpieli, ubieraniu się, przygotowywaniu posiłków, pomoc przy ich spożywaniu, asysta przy podawaniu leków, przy poruszaniu się. Dodatkowo skarżąca organizuje wizyty lekarskie, zabiegi rehabilitacyjne i zajmuje się realizacją recept. Towarzyszy mężowi przy wyjściu z domu do lekarza bądź na spacer oraz robi zakupy. W ocenie Sądu stan męża skarżącej w zestawieniu z zakresem opieki jakiej wymaga i jaki świadczy skarżąca jednoznacznie wskazuje, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem i niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Podkreślić należy, że organy dokonując swojej oceny pominęły podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że opieka nad mężem sprawuje całodobowo. Taki zakres opieki koresponduje z potwierdzonym w zaświadczeniu lekarskim z 28 grudnia 2021 r. charakterem schorzeń, na które cierpi mąż skarżącej tj. min.: niedowład połowiczny lewostronny, zaburzenia lękowe, napady epilepsji z utratą przytomności czy brak orientacji w terenie. Brak możliwości samodzielnego funkcjonowania przez męża skarżącej potwierdza dodatkowo orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 15 stycznia 2021 r. o braku zdolności do samodzielnej egzystencji. Wskazać też należy, że organ odwoławczy w swych rozważaniach wiele miejsca poświęcił analizie historii zatrudnienia skarżącej celem ustalenia, czy zaprzestanie je aktywności zawodowej było spowodowane potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem czy też nastąpiło z innych powodów. Rozważania te są o tyle nie przydatne dla stwierdzenia spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, że wszelka aktywność zawodowa skarżącej trwała najdalej do 2015 r., tymczasem wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie został złożony w 2021 r. Nie jest też trafna argumentacja organu – uzasadniająca odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia - że skarżąca od 2004 r. do najdalej 2015 r. była w stanie godzić opiekę nad mężem z pracą zarobkową. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że od 1 stycznia 2015 r. skarżąca nie podejmowała żadnej aktywności zawodowej i pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Kryterium przyznania tego zasiłku zgodnie z art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych to przede wszystkim niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. A zatem kwestia związku przyczynowego była w minionych latach przedmiotem badania i akceptacji organów na potrzeby przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym samym nie jest uprawnione w okolicznościach niniejszej sprawy kwestionowanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem, ani z uwagi na zakres sprawowanej opieki, ani też historię zatrudnienia skarżącej. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy nie wywiązały się prawidłowo z wyżej opisanego obowiązku, poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło również do naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji, biorąc pod uwagę powyższe rozważania działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym wyroku.