II GSK 184/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 553/08 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kwotę 306 (trzysta sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 553/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności obszarowych na rok 2007 w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, w punkcie trzecim zasądził od Dyrektora ARiMR na rzecz K. K. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd przyjął następujący stan sprawy. Skarżąca w dniu 9 maja 2007 r. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w T. wniosek o przyznanie na rok 2007 jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do czterech działek rolnych o łącznej powierzchni 12,39 ha. Podczas kontroli administracyjnej wykryto nieścisłości związane z deklaracją działki rolnej "D", którą uznano za niezgodną z deklaracją działek we wniosku rolno-środowiskowym. W związku z powyższym organ I instancji pismem z dnia 10 października 2007 r. wezwał wnioskującą do złożenia wyjaśnień. Wezwanie, zostało podwójnie awizowane, a następnie zwrócone nadawcy z adnotacją "nie podjęte w terminie". W tej sytuacji organ uznał, że przedmiotowe pismo zostało skutecznie doręczone adresatowi. Organ dodatkowo podał, że w dniu 12 grudnia 2007 r. pracownik Biura Powiatowego pozostawił wiadomość na automatycznej sekretarce telefonu strony o konieczności stawienia się w organie, lecz do dnia wydania decyzji, zainteresowana nie złożyła stosownych wyjaśnień. W konsekwencji organ przyjął, iż działkę "D" należy wykluczyć z płatności, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił przyznania skarżącej przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 – JPO oraz UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych. Jako uzasadnienie odmowy organ wskazał wykryte nieścisłości pomiędzy powierzchnią działki deklarowanej a stwierdzoną podczas kontroli. Organ podał, że ta różnica wyniosła 76,75%, co obligowało go do nałożenia na skarżącą sankcji wieloletniej, w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że zasady przywracania terminu, na które powołała się strona w odwołaniu, uregulowane zostały w art. 58-60 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie miały zastosowania w sprawie, gdyż sporny termin wskazany w wezwaniu był terminem materialnoprawnym, co oznacza, że konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni nie skorzystała z przysługującego jej zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), prawa do żądania od organu udzielania niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Ponadto w oparciu o art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich, są obowiązane przedstawiać dowody oraz składać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa więc na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ zaznaczył, iż odmowa przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 nastąpiła ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Organ podkreślił, że skarżąca nie złożyła Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w T. wymaganych wyjaśnień do dnia [...] marca 2008 r. W skardze strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej przez naruszenie zasady praworządności i zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z oświadczenia złożonego w celu obalenia domniemania prawnego dotyczącego zastępczej formy doręczenia wezwania z dnia 10 października 2007 r. do złożenia wyjaśnień. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 50 k.p.a. poprzez uznanie terminu wskazanego w tym przepisie za termin materialny, podczas gdy termin ten jest terminem procesowym, co oznacza, że może być przywrócony w oparciu o procedurę wskazaną w art. 58-60 k.p.a. Z akt sprawy Sąd wywiódł, że celem wezwania było wyjaśnienie wątpliwości związanych z powierzchnią działki D, której powierzchnię skarżąca we wniosku o płatności zawyżyła o 8 arów. Zawyżenie powierzchni przedmiotowej działki, jak podała strona, mogło wyniknąć z błędu pracownika, a ta okoliczność nie została przez organ wyjaśniona. Sąd zauważył, że przyznany wnioskodawczyni termin na dokonywanie korekt wniosku upływał z dniem [...] marca 2008 r., tj. z dniem wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskodawczyni wysłać kolejne wezwanie lub aby w wysyłanych pismach pojawiła się informacja o terminie na dokonanie korekt wniosku, zwłaszcza, że pisma te informowały skarżącą o przedłużającym się terminie załatwiania sprawy z uwagi na jej skomplikowanie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 80 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. Nr L 141 z 30.04.2004, str.18), dalej: Rozporządzenie Nr 796/2004, obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny i może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Zmniejszenie pomocy stosuje się zatem wtedy, gdy rolnik zawyżył we wniosku powierzchnię gruntów, o ile było to działalnie zawinione i była to zasadnicza okoliczność, która zdaniem Sądu winna być wyjaśniona. W ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, do czego były zobowiązane ze względu na art. 7 i art. 77 k.p.a., jak i art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Od powyższego wyroku Dyrektor ARiMR złożył skargę kasacyjną zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie prawa formalnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że postępowanie wymaga, aby rolnikowi przywrócić termin do złożenia wyjaśnień, tj. błędne zarzucenie organowi rozpatrującemu sprawę naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że postępowanie wymaga uzupełnienia o ustalenie zawinienia rolnika zawyżającego we wniosku powierzchnię gruntów, tj. błędne zarzucenie organowi rozpatrującemu sprawę naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zamiast prawidłowo zastosować w sprawie art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) – uprzedni tytuł ustawy brzmiał "o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej"; – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że postępowanie wymaga uzupełnienia o ustalenie zawinienia rolnika zawyżającego we wniosku powierzchnię gruntów, co wynika z przepisów art. 15 i 80 Rozporządzenia Nr 796/2004, tj. wskazanie błędnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co stanowi także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które to wady postępowania Sądu w konsekwencji doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor ARiMR wskazał, że w sprawie nie było podstaw do przywrócenia terminu, gdyż nie została spełniona jedna z przesłanek przywrócenia terminu, dotycząca dopełnienia czynności, dla której ten termin był określony (art. 58 § 2 k.p.a. zd. drugie). Nie została bowiem złożona korekta wniosku. Nadto Dyrektor ARiMR zarzucił Sądowi, iż wskazując na obowiązek organu wysłania kolejnego wezwania lub zamieszczenia stosownej informacji w pismach informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, nie podał przy tym podstawy prawnej nakładającej na organ obowiązek nieograniczonego w czasie wystosowywania kolejnych wezwań. Z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ wywiódł, że na organie ciąży obowiązek udzielania stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, a także zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W ustawie zawarto zapis wyłączający stosowanie art. 81 k.p.a. Skoro więc strona nie złożyła ani ustnie, ani pisemnie żądania w tym trybie, to na organie nie ciążył obowiązek powtórnego zawiadomienia strony o konieczności stawiennictwa w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR. W tym zakresie pogląd Sądu pierwszej instancji został przez organ uznany za niezasadny. Ustosunkowując się do drugiego zarzutu formalnego związanego z tym, że postępowanie wymaga uzupełnienia o ustalenie zawinienia rolnika zawyżającego we wniosku powierzchnię gruntów, organ podniósł, że nie jest wystarczającym czynnikiem uwalniającym rolnika od winy fakt, że przy wypisywaniu wniosku posłużył się on osobą trzecią. Ustalenie ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej osoby trzeciej, nie mieści się natomiast w zakresie działania organu. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną jako okoliczności wyłączające brak winy rolnika wskazał, podpisanie się przez niego pod wypełnionym przez osobę trzecią wnioskiem zawierającym błąd – bez uważnego przeczytania tego wniosku oraz nieprzeczytanie uważnie wniosku powtórnie już na etapie po jego złożeniu, gdy rolnik jeszcze mógł skorygować błąd z własnej inicjatywy. Organ wskazał także na brak reakcji rolnika na wystosowanie pisemnego wezwania do stawiennictwa, otrzymanie informacji na telefonicznym automacie zgłoszeniowym i powzięcie wiadomości o toczącym się postępowaniu, którego termin zakończenia został przedłużony, jako na okoliczności oznaczające brak wykazania przez rolnika chociażby minimalnego zainteresowania biegiem własnych spraw. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując jako naruszony przez Sąd I instancji przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ kasator podnosi, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że "postępowanie wymaga aby rolnikowi przywrócić termin do złożenia wyjaśnień", a w konsekwencji wadliwie zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika jednak, aby ten Sąd zalecił przywrócenie skarżącej terminu do złożenia wyjaśnień, skoro Sąd stwierdził jedynie, że "organ dokonał błędnej interpretacji przepisu poprzez traktowanie terminu wskazanego w wezwaniu (art. 50 k.p.a.) jako terminu materialnego, gdy tymczasem termin ten – jest terminem procesowym. Co oznacza, że termin ten może być przywrócony w oparciu o procedurę wskazaną w art. 58-60 k.p.a." (str. 6 uzasadnienia). Kasator sam zaś przyznaje w skardze kasacyjnej, iż "termin wskazany w wezwaniu do rolnika" nie jest terminem materialnym, a skoro tak, to należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż taki termin może ulec przywróceniu, jeżeli zostałyby spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 58-60 k.p.a. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się jednak do tego, iż organ II instancji błędnie uznając, iż skarżąca uchybiła terminowi materialnemu określonemu w wezwaniu z dnia 10 października 2007 r., wydanym na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. w konsekwencji uznał "wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności" (str. 3 uzasadnienia decyzji organu II instancji). Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy lub do wykonywania czynności urzędowych. Brak odpowiedzi strony na takie wezwanie nie zwalnia jednak organu od obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż obowiązek taki wynika z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ II instancji na skutek błędnego poglądu, iż skarżąca uchybiła terminowi prawa materialnego nie ustosunkował się szczegółowo do odwołania skarżącej i zawartych w nim wyjaśnień dotyczących "nieścisłości" zawartych we wniosku o przyznanie płatności z deklaracjami dotyczącymi działek objętych wnioskiem rolno-środowiskowym. W odwołaniu tym skarżąca ustosunkowała się do wezwania organu I instancji z dnia 10 października 2007 r., a zatem rzeczą organu II instancji było odniesienie do tych wyjaśnień i podanie z jakich przyczyn zasługują one bądź nie na uwzględnienie. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 lit. c/ i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 i 80 Rozporządzenia Nr 796/2004 gdyż w tych ostatnich przepisach brak jest treści przypisywanych przez Sąd, a mianowicie złożenia przez rolnika wniosku poprawnego i wykazania, iż nie jest winny nieprawidłowości, to stwierdzić należy, że taką treść zawiera przepis art. 68 ust. 1 tegoż Rozporządzenia. Wprawdzie Sąd I instancji na ten ostatni przepis wprost się nie powołał, lecz zacytował jego treść. Stąd należy uznać, iż Sądowi I instancji chodziło w istocie o przepis art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Nr 796/2004. W każdym razie ta omyłka Sądu I instancji nie uniemożliwia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Z kolei jeżeli chodzi o zarzut, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 68 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Nr 796/2004 to stwierdzić należy, iż te okoliczności nie zostały dotychczas wyjaśnione i stąd też zalecenia w tym zakresie Sądu I instancji. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.