II SA/Lu 252/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. UZASADNIENIE J. C. wnioskiem z dnia 19 lutego 2015 r. zgłosił zamiar budowy pracowni pszczelarskiej o powierzchni 20 m˛ zlokalizowanej w obrębie pasieki. Budynek miał pełnić rolę magazynu sprzętu i odzieży roboczej niezbędnych do prowadzenia pasieki. Inwestor poinformował, że budynek będzie wykonany sposobem gospodarczym, a jako termin rozpoczęcia robót podał dzień 31 marca 2015 r. Starosta K. po rozpatrzeniu zgłoszenia działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję z dnia [...] r., znak: [...] o sprzeciwie do zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że inwestowana działka leży według zapisów planu miejscowego w terenie oznaczonym symbolem RP przeznaczonym pod uprawy polowe. Starosta cytując ustalenia planu miejscowego, wskazał, że na terenie RP dopuszcza się jedynie rozbudowę i modernizację istniejących siedlisk, natomiast działka nr [...] jest działką niezabudowaną, tak więc powyższe ustalenia planu nie mają tutaj zastosowania. W odwołaniu od powyższej decyzji J. C. podniósł, że zgłoszenie dotyczy budowy budynku o pow. 20 m˛ przeznaczonego do przechowywania odzieży roboczej, sprzętu, urządzeń i narzędzi niezbędnych do produkcji pszczelarskiej, a zapisy planu dopuszczają możliwość lokalizowania uciążliwych ferm hodowlanych na terenach RP przeznaczonych pod uprawy polowe. Wyjaśnił, że w myśl prawa zwyczajowego pasieki powinny być lokalizowane w oddaleniu od siedzib ludzkich, bo mogą powodować zagrożenie dla ludzi i zwierząt. Poza tym wskazał, że pszczelarstwo należy do produkcji rolniczej, a pszczoły są ważnymi owadami dla rolnictwa i ludzi. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że kwestią zasadniczą w przedmiotowej sprawie jest sprawdzenie zgodności zgłaszanego przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego na terenie Gminy K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Gminy K. z dnia 20 listopada 2003 r. (Dz.Urz. Woj.L. . Nr [...], poz. 708 z dnia 25 lutego 2004 r. z późn.zm.). Po przeanalizowaniu § 2 planu, organ przyjął, że wszelkie inwestycje kubaturowe w obszarze RP mogą powstawać jedynie na działkach, gdzie znajduje się siedlisko i tylko tam można prowadzić inwestycje na zasadach określonych planem. Nowy obiekt może powstać jedynie w obrębie działki z istniejącą zabudową. Natomiast działka inwestora – co jak wskazał, nie jest sporne - jest niezabudowana, a więc projektowany budynek jest zlokalizowany na nieruchomości, na której plan wyklucza budowę nowego obiektu. Ponadto w ocenie organu - nie można zgodzić się ze stanowiskiem inwestora przedstawionym w odwołaniu, że projektowany budynek można zrealizować na przedmiotowej działce na takich samych zasadach jak uciążliwą fermę hodowlaną. Zgłaszana "pracownia pszczelarska" bez wątpienia nie jest obiektem wymienionym w § 3 pkt 6 planu, nie jest bowiem fermą o cechach przedsiębiorstwa specjalizującego się w określonej produkcji, stanowi jedynie pomocniczy budynek gospodarczy, który miałby być wykorzystywany przy hodowli pszczół. Skala przedsięwzięcia nie pozwala traktować go jako "fermy", a założenia planistyczne dopuszczają możliwość sytuowania w terenach RP jedynie ferm hodowlanych o dużej skali uciążliwości, a nie niewielkich budynków gospodarczych. Wobec tego z zestawienia zapisu planu miejscowego i zamiarów inwestycyjnych J. C. należy wywieść, że zgłaszana inwestycja nie może zostać przyjęta przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i dlatego zasadny był sprzeciw organu I instancji do zgłoszenia zamiaru budowy budynku pracowni pszczelarskiej na wskazanej nieruchomości. Niezabudowana działka, w stosunku do której inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością, przeznaczona jest jedynie pod uprawy rolne (wyjątkowo - pod uciążliwą fermę hodowlaną), nie ma więc możliwości, aby lokalizować na niej we wskazanym miejscu obiekt budowlany jakim jest budynek pracowni pszczelarskiej. Zgłaszana inwestycja mogłaby powstać jedynie po dokonaniu zmiany przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego i dopuszczeniu lokalizowania nowych obiektów kubaturowych na niezabudowanych działkach. J. C. nie zgodził się z powyższy rozstrzygnięciem Wojewody i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W ocenie skarżącego decyzja Wojewody w sposób rażący łamie jego prawo własności i prawo do swobodnego prowadzenia specjalistycznego gospodarstwa rolnego. Wyjaśnił, że jest rolnikiem, posiada gospodarstwo rolne o pow. 1,3 ha, a z uwagi na fakt, że mieszka w mieście w zwartej zabudowie, nie może prowadzić w tym miejscu typowego gospodarstwa rolnego jak hodowla zwierząt. Posiada pasiekę w ilości 30 uli i zamierza rozszerzyć swoją działalność. Wystąpił zatem do Wójta [...] w K. o pozwolenie na budowę na terenie pasieki budynku "pracownia pszczelarska". Wójt w zaświadczeniu wskazał, że na jego działce o pow. 0,20 ha dopuszcza się lokalizację ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie (pismo z dnia 17.02.2015 r. BD 670 34 2015). W dniu 19.02.2015 r. dokonał w Starostwie K. zgłoszenie zamiaru przystąpienia do budowy budynku "pracownia pszczelarska" z materiałów ogniotrwałych pokrytym blachą o powierzchni 20 m˛ na terenie działki Nr [...] obręb G. gm. K.. Działka ta jest zlokalizowana ok. 400 m od siedlisk ludzkich, przeznaczona dla produkcji rolnej w myśl planu zagospodarowania zakwalifikowana jako teren RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającymi jej uchylenie. W ocenie Sądu, decyzja ta odpowiada przepisom prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, było zgłoszenie robót budowlanych, dokonane przez skarżącego w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), polegające na budowie pracowni pszczelarskiej o powierzchni 20 m˛ zlokalizowanej w obrębie pasieki. Orzekające w sprawie organy uznały, iż powyższe zgłoszenie jest sprzeczne z ustaleniami uchwały - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Gminy K. z dnia 20 listopada 2003 r. (Dz.Urz. Woj .L. . Nr [...] z dnia 25 lutego 2004 r. z późn.zm.). W zakresie dokonanej oceny, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykonanie ww. robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m˛ powierzchni działki. Jednak wskazane przez skarżącego roboty stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. W myśl art. 30 ust. 5 ww. ustawy zgłoszenia tego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zgłoszenie, o którym mowa powyżej, stanowi uproszczoną, względem uzyskania pozwolenia na budowę, procedurę inicjującą proces budowlany. Jego dokonanie powoduje powstanie po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku dokonania oceny planowanej budowy w kontekście przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu, określonych w art. 30 ust. 6 ustawy. oraz wskazanych w art. 30 ust. 7 ustawy, uprawniających do nałożenia na inwestora, w drodze decyzji o sprzeciwie, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Wyrazem tej oceny jest milcząca akceptacja zgłoszonych robót przez organ, bądź też wydanie stosownej decyzji o sprzeciwie na podstawie art. 30 ust. 6 lub ust. 7 ustawy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, który to termin wynika z art. 30 ust. 5 ustawy. Jednakże, co jest istotne, przesłanki wydania decyzji o sprzeciwie mają charakter wyczerpujący i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to, że również dokonywana przez organ ocena zgłoszenia nie może wykraczać poza ich granice. W niniejszej sprawie, decyzja wyrażająca sprzeciw wobec zgłoszonych przez skarżącego robót budowlanych, wydana została w przewidzianym przez ustawodawcę terminie, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy. W myśl tego przepisu organ wnosi sprzeciw w trzech przypadkach, w tym zgodnie z pkt 2 wówczas, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 6 ustawy kategorycznego zwrotu "wnosi sprzeciw" oznacza, że wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz ma on obowiązek wnieść sprzeciw w każdym przypadku, gdy w wyniku ustalenia okoliczności konkretnej sprawy wystąpi którakolwiek z okoliczności wymienionych tym przepisem. Stąd, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy właściwy organ w każdym przypadku ma obowiązek ocenić zgodność zgłoszonych robót budowlanych z obowiązującym planem miejscowym i wnieść sprzeciw wówczas, gdy stwierdzi, że realizacja tych robót narusza w jakikolwiek sposób przepisy tego planu i to w sytuacji niezależnej od tego, że roboty budowlane spełniają wymogi wynikające z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Samo bowiem stwierdzenie niezgodności zgłoszonych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu jest wystarczającą i samodzielną podstawą do wniesienia sprzeciwu. Należy w związku z tym wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm., dalej: u.p.z.p.) jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Plan ustala m.in. przeznaczenie terenu na danym obszarze oraz określa sposób zagospodarowania i warunki jego zabudowy, a także kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego też, w zakresie realizacji robót budowlanych postanowienia planu wiążą inwestora oraz organ dokonujący oceny, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. Ponieważ plan stanowi źródło prawa, stąd przy ocenie zgłoszenia, obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest uwzględnienie wszystkich zapisów planu. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż organ nie może kwestionować obowiązujących postanowień planu i dokonywać oceny w zakresie ewentualnej niezgodności postanowień planu z innymi obowiązującymi przepisami prawa. W ramach oceny zgłoszonych robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej ma natomiast obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nie jest w tym zakresie związany inną oceną, dokonaną na potrzeby odrębnego przedmiotowo postępowania, prowadzonego przez inne organy, przy innej procedurze i na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, jak i okoliczności faktyczne niniejszej sprawy dostrzec należy, że działka, której dotyczy zgłoszenie, znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazany plan miejscowy określa zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 2 planu). Jak wynika z akt sprawy (m.in. z zaświadczenia Wójta Gminy K. z dnia [...] r. i zapisów planu) działka skarżącego nr [...] położona w obrębie geodezyjnym G., Gmina K. jest przeznaczona pod uprawy polowe o symbolu RP. Zgodnie z § 3 pkt 6.1 tego plan podstawowym przeznaczeniem gruntów "Tereny produkcji rolnej RP – uprawy polowe" są: a) uprawy polowe; b) ogrody działkowe; c) uprawy ogrodnicze; o ustaleniach: 1) wyklucza się, z zastrzeżeniem ust. 2, lokalizacje nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi; 2) dopuszcza się lokalizacje ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie, pod warunkiem uprzedniego uzyskania pozytywnej opinii właściwego organu państwowej inspekcji sanitarnej przez inwestora; 3) dopuszcza się rozbudowę i modernizację istniejących siedlisk (według warunków jak dla terenów MR); 4) dopuszcza się przekształcanie istniejących siedlisk na cele zabudowy jednorodzinnej (według warunków jak dla terenów MN) bez prawa jego podziału; 5) dopuszcza się również w granicach istniejącego siedliska realizację drugiego domu mieszkalnego dla członków rodziny w celu polepszenia warunków mieszkaniowych, jednak bez wydzielenia działki; 6) dopuszcza się wyznaczanie i utwardzanie dróg wewnętrznych, służących obsłudze gospodarki rolnej; 9) dopuszcza się ponadto lokalizację: a) terenów zieleni, punktów widokowych i urządzeń ciągów spacerowych, zapewniających dostęp do zespołów zieleni wzdłuż istniejących cieków wodnych, b) urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji, (...) Z powyższych zapisów plany, w szczególności § 3 pkt 6.1 ppkt 1, 2 i 3 wynika, że co do zasady, na terenie RP – uprawy polowe wyklucza się lokalizację nowym budynków, z wyjątkiem już istniejących siedlisk rolnych i w przypadku, gdy inwestycja dotyczy fermy hodowlanej. Jak wynika z akt sprawy bezsporny jest fakt, że działka skarżącego, na której planowana jest inwestycja, jest działką niezabudowaną, w związku z tym powyższe ustalenia planu dotyczące działek siedliskowych nie mają tutaj zastosowania. Sporną kwestią natomiast jest, czy można zakwalifikować budowę pracowni pszczelarskiej o powierzchni 20 m˛ zlokalizowanej w obrębie pasieki, która ma pełnić rolę magazynu sprzętu i odzieży roboczej niezbędnych do prowadzenia pasieki, jako budowę fermy hodowlanej, która ze względu na uciążliwość nie może być lokalizowana w zwartej zabudowie, pod warunkiem uprzedniego uzyskania pozytywnej opinii właściwego organu państwowej inspekcji sanitarnej przez inwestora. W ocenie Sądu organy administracji w analizowanej sprawie prawidłowo przyjęły, że zgłoszoną inwestycję nie można uznać za fermę hodowlaną w myśl zapisów ww. planu, pomimo, że w planie brak jest legalnej jej definicji. Wskazać przy tym należy, że niejednokrotnie zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są tak sformułowane, że w różnych sytuacjach faktycznych mogą być różnie interpretowane. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy jednak doczynienia, a poza tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotną kwestią jest to, że przedmiotowa inwestycja dotyczy jedynie budowy budynku gospodarczego, który ma służyć produkcji rolniczej (pszczelarstwo), a nie budowy całej "fermy hodowlanej". Jak wskazano w skardze na działce objętej zgłoszeniem istnieje już 30 uli, a projektowany budynek ma pełnić rolę magazynu na sprzęt niezbędny do prowadzenia pasieki. Sąd nie kwestionuje, że pszczoły są ważnymi owadami dla rolnictwa i ludzi, jednak okoliczność ta nie uzasadnia jednak przyjęcia budowy budynku gospodarczego jako "fermy hodowlanej" w myśl analizowanych zapisów planu. Jak wskazano wyżej samo stwierdzenie istnienia niezgodności z planem miejscowym jest wystarczającą podstawą do wniesienia sprzeciwu i wobec takiego ustalenia nie zachodzi konieczność badania zgodności robót budowlanych z innymi przepisami. Nawet, gdy inwestycja pozostaje z nimi w zgodzie, organ ma bowiem obowiązek wnieść sprzeciw, jeśli narusza ona zapisy planu miejscowego. Reasumując, zdaniem Sądu organy dokonały w niniejszej sprawie prawidłowej oceny okoliczności faktycznych związanych ze zgłoszonym zamierzeniem budowlanym na podstawie obowiązującego planu miejscowego i zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane podjęły rozstrzygnięcie o wniesieniu sprzeciwu. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił w wystarczający sposób motywy podjętego rozstrzygnięcia, czyniąc zadość dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.