I OSK 760/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 860/17 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2017r. sygn. akt II SA/Wa 860/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu, a także poprzedzającą ją decyzję Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2017r. Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a.", w związku z art. 97 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2016r. poz. 1643 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.S.G.", oraz w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz.U. z 2005r. nr 197, poz. 1641), dalej w uzasadnieniu przywoływanym jako "rozporządzenie", po rozpatrzeniu odwołania R. B., utrzymał w mocy decyzję Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2016r. o odmowie przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości H. do miejscowości Z. za miesiąc luty 2016r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozkaz personalny Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z dnia 28 sierpnia 2013r. jednoznacznie wskazuje Placówkę Straży Granicznej kat. II w H. jako miejsce pełnienia służby R. B. Drogowe Przejście Graniczne w Z. jest częścią Placówki Straży Granicznej w H. i nie stanowi innego miejsca pełnienia służby niż to, które wskazuje powyższy rozkaz. Polecenie wykonywania czynności służbowych przez określony czas w innej miejscowości niż miejscowość wskazana jako miejsce pełnienia służby, ale w obrębie właściwości terytorialnej jednostki, jest uprawnieniem przełożonego funkcjonariusza, mającym na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania jednostki. Nie powinno przy tym być utożsamiane ze zmianą miejsca pełnienia służby. W ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej biorąc pod uwagę charakter służby funkcjonariusz może być wyznaczony do jej pełnienia w zasięgu terytorialnej właściwości Placówki Straży Granicznej w H., co oznacza, że wykonywanie obowiązków służbowych w Drogowym Przejściu Granicznym w Z. nie powoduje powstania po jego stronie uprawnienia do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu w rozumieniu art. 97 ust. 1 u.S.G. Dodatkowo wskazano, iż Komendant Główny Straży Granicznej wcześniejszą decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2016r. o odmowie przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości H. do miejscowości Z. za miesiąc luty 2016r., ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Wa 1295/16 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, bowiem została ona podpisana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania, a zatem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze na decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił nieprawidłowe przyjęcie, że jego miejscem pełnienia służby jest miejscowość określona rozkazem personalnym, w sytuacji gdy faktycznym miejscem pełnienia służby jest Drogowe Przejście Graniczne w Z. - zgodnie z poleceniem wydanym przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w H., zawartym w piśmie z dnia 22 grudnia 2015r. i planem służby. Dodatkowo wskazał na naruszenie art. 97 ust. 1 u.S.G. i § 1 pkt 1 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji orzekając o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, iż odmawiając skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości H. do miejscowości Z. za miesiąc luty 2016r. organy argumentowały, że skoro funkcjonariusz Straży Granicznej pełni służbę na obszarze wyznaczonym właściwością i terytorialnym zasięgiem działania placówki, to przyjąć należy, iż miejscem pełnienia służby skarżącego jest jednostka wskazana w rozkazie personalnym Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z dnia 28 sierpnia 2013r., a więc Placówka Straży Granicznej kat. II w H. Natomiast polecenie wykonywania czynności służbowych w innej miejscowości, ale w obrębie właściwości terytorialnej jednostki, jest uprawnieniem przełożonego funkcjonariusza, mającym na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania jednostki Straży Granicznej. Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd I instancji przywołał brzmienie art. 97 ust. 1 u.S.G., § 1 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 92 ust. 3 u.S.G. zawierający definicję legalną "miejscowości pobliskiej", a następnie stwierdził, że zarówno przepisy u.S.G., jak i rozporządzenia nie definiują pojęcia "miejsce pełnienia służby". Istota tej sprawy sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, gdzie faktycznie skarżący funkcjonariusz pełni służbę, czy jest to Placówka Straży Granicznej kat. II w H., czy też Drogowe Przejście Graniczne w Z. W ocenie Sądu I instancji poza sporem pozostaje okoliczność, że R. B. zamieszkuje w H. przy ul. W. Rozkazem personalnym Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z dnia 28 sierpnia 2013r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska starszego kontrolera zespołu kontroli ruchu granicznego grupy granicznej Placówki Straży Granicznej kat. II w H. i z dniem 1 września 2013r. mianowany na stanowisko starszego kontrolera radiometrysty zespołu wsparcia specjalistycznego grupy granicznej Placówki Straży Granicznej kat. II w H. Ponadto w aktach sprawy znajduje się polecenie służbowe Komendanta Placówki Granicznej w H. z dnia 22 grudnia 2015r., z którego wynika, że od dnia 29 grudnia 2015r. (dzienna zmiana) rozpoczęcie zmianowego systemu pełnienia służby dla kadry kontrolerskiej I i II linii, kierownika zmiany, odbywa się bezpośrednio w Drogowym Przejściu Granicznym w Z. W skardze wskazano, że powyższe polecenie przełożonego zmieniło dotychczasową sytuację, gdyż do tej pory funkcjonariusze pełniący służbę w Drogowym Przejściu Granicznym w Z. rozpoczynali ją w Placówce Straży Granicznej w H. i byli dowożeni samochodem służbowym do miejscowości Z. Skarżący zaznaczył, że przez poprzednie lata nie było tego rodzaju poleceń, czy rozkazów. W związku z tym obecnie, aby dojechać z miejsca zamieszkania (H.) do miejsca pełnienia służby (Drogowe Przejście Graniczne w Z.) jest zmuszony dojeżdżać własnym środkiem transportu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej obu instancji niezasadnie przyjęły, powołując się na rozkaz personalny Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z dnia 28 sierpnia 2013r., iż miejscem pełnienia służby skarżącego funkcjonariusza jest H. Wspomniany rozkaz personalny nie rozstrzyga bowiem o miejscu pełnienia służby, a jedynie o stanowisku, na jakie zostaje mianowany funkcjonariusz, w określonej jednostce organizacyjnej Służby Granicznej. Błędne jest zatem uznanie, że funkcjonariusz mógł być wyznaczony do pełnienia służby na obszarze terytorialnej właściwości Placówki Straży Granicznej w H. i nie miało to wpływu na zmianę miejsca pełnienia służby, a w konsekwencji wykonywanie obowiązków służbowych w Drogowym Przejściu Granicznym w Z. nie powoduje powstania po jego stronie uprawnienia do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu. W ocenie Sądu, mając na względzie polecenie służbowe Komendanta Placówki Granicznej w H. z dnia 22 grudnia 2015r., w którym wyraźnie określono miejsce pełnienia służby - Drogowe Przejście Graniczne w Z., wyjaśnienia skarżącego, a także brak legalnej definicji "miejsca pełnienia służby", należało uznać, że organy administracji publicznej obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 97 pkt 1 u.S.G. w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia. Zatem, decyzje organów obu instancji dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Straży Granicznej wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie stanu faktycznego przedstawionego w odpowiedzi na skargę Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 7 czerwca 2017r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ skarżący kasacyjnie zarzucił: I. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia tj. art. 106 § 3 w związku z art. 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, polegających na ustaleniu, że nastąpiła zmiana miejsca pełnienia służby funkcjonariusza, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I oraz II instancji; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 97 ust. 1 u.S.G. w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że miejsce pełnienia służby funkcjonariusza jest każdorazowe miejsce wykonywania obowiązków służbowych, nie zaś miejsce określone rozkazem personalnym; - art. 40 ust. 1 u.S.G. przez jego niezastosowanie, skutkiem czego przyjęto, że zmiana miejsca pełnienia służby może odbyć się w inny sposób niż poprzez formalny akt delegowania lub przeniesienia. Odpowiadając na skargę kasacyjną R. B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 97 ust. 1 u.S.G. w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. oraz niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) art. 40 ust. 1 u.S.G., a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, iż zarzut ten jest bezzasadny bowiem został podniesiony w oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy. Chybiony jest w szczególności zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 1 P.p.s.a. określa bowiem przedmiot regulacji owej ustawy wskazując, iż jest nim postępowanie w sprawach sądowoadministracyjnych, a więc w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Z kolei art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż powyższe uregulowania nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy, określają bowiem znaczenie pojęcia sprawy administracyjnej i wskazują podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy nie dokona kontroli działalności administracji publicznej, a więc odmówił rozpoznania skargi, mimo poprawności jej wniesienia, oceni sprawę spoza kognicji sądów administracyjnych, a więc inną niż sprawa sądowoadministracyjna, bądź też oceni działalność administracji przyjmując inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium dokonanej kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 554/16r. https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badając sprawę nie stwierdzono okoliczności wskazujących na możliwość wystąpienia powyższych wad, także w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na tego rodzaju wadliwość. Ponadto należy podkreślić, iż przepisy art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. mając charakter ogólnoustrojowy nie są związane z postępowaniem dowodowym przez sądem administracyjnym. Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia przywoływanie tych regulacji w związku z kontestowaniem w skardze kasacyjnej poprawności przyjętej przez sąd I instancji podstawy faktycznej sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. wypada wskazać, iż przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika aby Sąd I instancji przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe, a tym samym zaskarżonym wyrokiem nie mógł zostać naruszony art. 106 § 3 P.p.s.a. Tak więc zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie pozostaje oderwany od okoliczności niniejszej sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że skarżący kasacyjnie wadliwości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 97 ust. 1 u.S.G. w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. upatruje w przyjęciu, że miejscem pełnienia służby funkcjonariusza jest każdorazowe miejsce wykonywania obowiązków służbowych, nie zaś miejsce określone rozkazem personalnym. Przy czym powyższy zarzut kasacyjny wyrażnie odwołuje się do dokonanej przez Sąd I instancji oceny rozkazu personalnego z dnia 28 sierpnia 2013r., kontestując dokonane przez Sąd ustalenie, iż rozkaz ten nie rozstrzyga o miejscu pełnienia służby przez skarżącego, a jedynie mianuje skarżącego na określone stanowisko służbowe w Placówce Straży Granicznej w H. W świetle tego co zostało powyżej powiedziane wypada zaakcentować, iż w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie podnosił skutecznie zarzutów dotyczących przyjętej przez Sąd I instancji podstawy faktycznej wyrokowania. To zaś petryfikuje ustalenia faktyczne i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za przyczynę wyrokowania niż te wskazane przez Sąd I instancji. Niezależnie jednak od tego należy dostrzec, iż powiązanie zarzutu naruszenia prawa materialnego wyłącznie z ustaleniami okoliczności faktycznych sprawy, które strona uważa za wadliwie dokonane, sprawia, że sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009r. sygn. akt II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezależnie jednak od powyższych uwag podnieść należy, iż wykładnia art. 97 ust. 1 u.S.G. i § 1 rozporządzenia dokonana przez Sąd I instancji uwzględniała brak w owych aktach prawnych definicji pojęć: "miejsce pełnienia służby", "miejscowość pełnienia służby", a skoro tak, to pojęciom tym należało nadać znaczenie bazujące na ich potocznym rozumieniu. Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, iż chodzi tutaj o miejsce faktycznego pełnienia służby, a więc miejsce, w którym funkcjonariusz faktycznie wykonuje czynności służbowe i do którego - w tym właśnie celu - udaje się z miejsca swego zamieszkania. Skarżący kasacyjnie nie podważa powyższego rozumienia ww. przepisów lecz wskazuje, że rozumienie to zostało wyprowadzone z pominięciem art. 40 ust. 1 u.S.G. Zarzut ten uznać należy za chybiony co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze przepis ten stanowi, iż funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości. Przepis ten może zatem stanowić podstawę do przeniesienia albo delegowania funkcjonariusza do pełnienia służby w innej miejscowości, ale położonej w tej samej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej. Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, iż powyższa regulacja nie była podstawą przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w innej miejscowości i powyższe stanowisko nie było kwestionowane w toku badanej sprawy. Skoro zaś tak, to niezrozumiały jest zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 40 ust. 1 u.S.G., przez jego pominięcie. Po drugie zaś należy dostrzec, iż przepisy art. 97 ust. 2 u.S.G. i § 1 rozporządzenia, dla przyznania funkcjonariuszowi prawa do zwrotu kosztów dojazdu, nie wymagają formalnego przeniesienia albo delegowania funkcjonariusza do pełnienia służby w innej miejscowości, stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.S.G. Wystarczające jest, iż funkcjonariusz zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby i ponosi koszty dojazdu z tego miejsca do miejsca pełnienia służby. Powyższe wskazuje, iż brak jest przesłanek do tego aby wykładni art. art. 97 ust. 2 u.S.G. i § 1 rozporządzenia, dokonywać z uwzględnieniem treści art. 40 ust. 1 u.S.G. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.