I OSK 523/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 818/17 w sprawie ze skargi L. K. na zarządzenie Prezydenta O. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. K. na rzecz Prezydenta O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 listopada 2017 r., II SA/Ol 818/17 oddalił skargę L. K. na zarządzenie Prezydenta O. z [...] maja 2017 r., nr 196 w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że komisja odmówiła dopuszczenia jednego z kandydatów – D. N. do udziału w postępowaniu konkursowym, zarzucając, że nie podpisała koncepcji funkcjonowania rozwoju szkoły i życiorysu. Organ prowadzący szkołę ocenił ten brak jako nieistotny i zaskarżonym zarządzeniem unieważnił konkurs. Stosownie do art. 36a ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm., dalej u.s.o.), stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę, został określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm., dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Kwestie oceny prawidłowości złożonych ofert i skutki tej oceny normuje § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który stanowi, że komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, przy czym komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli: 1) oferta została złożona po terminie; 2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Wyliczenie wymaganych dokumentów, które powinna zawierać oferta kandydata, zawiera § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Z § 4 ust. 2 rozporządzenia wynika, że przesłanki odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego zostały wskazane enumeratywnie. Nie ma wśród tych przesłanek wadliwości polegającej na braku własnoręcznego podpisu pod sporządzonym przez osobę składającą ofertę dokumentem. Przyczyną niedopuszczenia kandydatki do postępowania konkursowego było natomiast stwierdzenie przez komisję konkursową braku jej własnoręcznego podpisu na dokumentach: koncepcji funkcjonowania rozwoju szkoły i życiorysie. Sąd zauważył, że w toku postępowania konkursowego mogą zaistnieć różnego rodzaju uchybienia, w tym odnośnie do kompletności dokumentów zawartych w złożonej ofercie konkursowej, które są istotne, jak i takie, które – jako nieistotne – mogą podlegać ewentualnemu uzupełnieniu w trakcie postępowania konkursowego. Do nieistotnych uchybień należy zaliczyć brak podpisu kandydata na takich dokumentach, jak życiorys zawodowy i koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznej szkoły, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że dokumenty te niewątpliwie pochodzą od danego kandydata. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dokumenty te znajdowały się bowiem w kopercie zawierającej ofertę przedłożoną przez kandydatkę. Stwierdzony brak mógł więc co najwyżej podlegać uzupełnieniu przez wezwanie kandydatki do złożenia podpisu pod wskazanymi dokumentami. Wszak, kandydaci byli obecni na posiedzeniu komisji i stwierdzone braki mogły być niezwłocznie uzupełnione przez kandydatkę. Podjęcie zatem przez komisję konkursową uchwały o niedopuszczeniu kandydatki do konkursu wyłącznie z powodu braku własnoręcznego podpisu pod wskazanymi dokumentami, bez uprzedniego jej wezwania do uzupełnienia tego nieistotnego uchybienia, należy uznać za pozbawione podstaw prawnych. Powyższe stanowisko odnośnie oceny braku własnoręcznego podpisu pod dokumentem złożonym przez osobę przystępująca do konkursu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., I OSK 786/13; wyrok WSA w Warszawie z 28 sierpnia 2013 r., VIII SA/Wa 639/13, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 grudnia 20-16 r., II SA/Go 847/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z 31 maja 2016 r., II SA/Bd 1090/15). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że ocena czy oferta złożona w konkursie na dyrektora szkoły zawiera wszystkie dokumenty wskazane w ogłoszeniu o konkursie daje podstawy do wyróżnienia braku dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu i przedstawienie dokumentów, których wiarygodność budzi zasadnicze zastrzeżenia oraz dokumentów, co do których można wyprowadzić zastrzeżenia pod względem formalnym, które nie prowadzą do podważenia ich wiarygodności. Jednocześnie wskazuje się, że § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k, l rozporządzenia nie wymaga uwierzytelnionych kopii oryginału dokumentów a jedynie poświadczenia przez kandydata za zgodność z oryginałem. Przepis ten nie określa formy poświadczenia, co może dawać podstawy, że obowiązuje wymóg formy własnoręcznego podpisu, ale też przez złożenie w ofercie takiego odpisu może stanowić podstawę przyjęcia oświadczenia przez czynność złożenia. Podkreśla się, że w rozwiązaniach prawnych składanie odpisów dokumentów jest ściśle formalizowane, lecz w tym zakresie takiej formalizacji nie przyjęto. Daje to podstawę do kwalifikacji, że nie można przyjąć formalistycznej oceny przedstawionych dokumentów, odrzucając ich moc, opierając się na uchybieniu, które nie przesądza o wiarygodności dokumentu. Dokonanie formalistycznej oceny tych dokumentów i odrzucenie ich z powodu uchybienia, które nie przesądza o ich wiarygodności, nie zasługuje na aprobatę. To stanowisko wpisuje się w nurt orzeczeń sądów administracyjnych, w których odchodzi się od formalizmu w ocenie uchybień w przeprowadzaniu konkursów na dyrektora szkoły (zob. np. wyroki NSA: z 6 maja 2014 r., I OSK 331/14, z 2 lipca 2014 r., I OSK 910/14, oraz wyroki WSA: z 4 września 2014 r., IV SA/Gl 1424/13, z 6 stycznia 20101 r., II SA/Bd 850/09 i z 27 listopada 2007 r., II SA/Bd 755/07). Skoro więc przedmiotowe dokumenty zostały złożone przez kandydatkę i nie było wątpliwości co do ich wiarygodności, to brak było podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka uzasadniająca odmowę dopuszczenia kandydatki do konkursu tylko z tego powodu. Prawidłowo więc organ prowadzący szkołę ocenił, że komisja konkursowa z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia odmówiła dopuszczenia kandydatki do konkursu, co stosownie do § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, obligowało organ do unieważnienia konkursu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł L. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia oraz art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego, polegającym na jego błędnej interpretacji, tj. ustaleniu jakoby nieistotnym brakiem oferty kandydatki stanowił brak opatrzenia dokumentów tj. życiorysu oraz koncepcji funkcjonowania i rozwoju publicznej szkoły podpisem kandydatki, co pozostaje w sprzeczności z pojęciem dokumentu i formy pisemnej, których w braku definicji legalnej zawartej w przepisach kodeksu postępowania cywilnego winno być rozumiane zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. 2) § 4 ust. 2 pkt 2) oraz § 8 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia, polegającym na dokonanym wbrew w/w przepisom unieważnieniu konkursu na dyrektora i ponowne zarządzenie jego przeprowadzenia w sytuacji, gdy okoliczności sprawy stanowią o brakach dokumentów przedłożonych przez kandydatkę na dyrektora co stanowiło usprawiedliwione niedopuszczenie jej do konkursu i przeprowadzenie postępowania konkursowego bez jej udziału, 3) § 4 ust. 1 rozporządzenia przez przyjęcie, że złożona przez kandydata oferta może zostać poprawiona lub uzupełniona po złożeniu jej przez kandydata, w trakcie dalszego procedowania komisji konkursowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne. Po pierwsze, w postępowania konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły, o którym mowa w art. 36a ust. 1 u.s.o. nie mają zastosowania ani przepisy kodeksu postępowania cywilnego, ani też przepisy Kodeksu cywilnego, ponieważ normujące to postępowanie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. nie zawiera odesłania do tych ustaw. Po drugie zaś, przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przepisów rozporządzenia, których naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie, jest powszechnie przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych, co dokładnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, i którą to wykładnię podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. W dodatku, skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych racjonalnych argumentów, które uzasadniałyby odejście od dotychczasowej linii orzeczniczej w tego rodzaju sprawach jak rozpoznana niniejszym orzeczeniem. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.