II OSK 579/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 319/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz A. S. kwotę 1230 (tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 319/15, oddalił skargę A. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie, w związku z pismem A. Z. z dnia 23 stycznia 2014 r. dotyczącym wybicia otworu okiennego, dokonania przebudowy i zmiany zagospodarowania pomieszczeń w budynku przy ul. [...] w P., w dniu 27 lutego 2014 r. przeprowadzili oględziny na terenie ww. nieruchomości. W trakcie oględzin ustalono, że w budynku gospodarczym wykonywane są roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego, instalacji elektrycznej i wodnej, schodów wewnętrznych. Przedstawiono do wglądu pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z budynkiem gospodarczym wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczna w dniu [...] kwietnia 1995 r. Stwierdzono również istnienie otworu okiennego w ścianie zlokalizowanej w odległości ok. 0,5 m od działki sąsiedniej. Przedłożono także zgłoszenie robót polegających na wymianie pokrycia dachowego złożone w Starostwie Powiatowym w Piasecznie w dniu [...] grudnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nakazał H., A., T. i K. S. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z ekspertyzą. Powyższy obowiązek został wykonany przy piśmie z dnia 9 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, odstąpił od nałożenia obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części lub też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania A. Z., uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Mazowiecki WINB uznał, że PINB w Piasecznie dokonał w niniejszej sprawie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie ustalił, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego przy ul. [...] w P. została zalegalizowana decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczna z dnia [...] kwietnia 1995 r. Ponadto w dniu 19 grudnia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w Piasecznie złożone zostało zgłoszenie robót polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na papę, a w przyszłości na blachodachówkę. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 lutego 2014 r. organ powiatowy ustalił, że w budynku gospodarczym wykonywane są roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego, instalacji elektrycznej i wodnej, schodów wewnętrznych. Z inwentaryzacji robót sporządzonej przez mgr inż. arch. B. C. wynika, że w rzeczywistości wykonany został znacznie szerszy zakres robót. W opisie wykonanych robót wskazano, iż prace wykonywane są celem dokonania zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia mieszkalne. Wykonany został m.in. komin, ścianki działowe, schody prowadzące na nadbudowaną część piętra oraz słup żelbetowy podtrzymujący strop po wykuciu otworu na schody. W pomieszczeniu przewidywanej łazienki i wnęki kuchennej przebito otwory w stropie pod przewody wentylacyjne. Wykonano drugi komin, dwie ściany zewnętrzne wraz z obsadzeniem okien, wykonano dach nad nadbudowanym fragmentem piętra wraz z pokryciem papą. W powyższym opracowaniu wskazano także, że prace budowlane wykonywane w poziomie piwnicy i parteru dotyczyły zmian we wnętrzu przedmiotowego budynku. W poziomie piętra zostały wykonane zmiany wychodzące poza wnętrze budynku – nadbudowane zostały pomieszczenia nad fragmentem istniejącego budynku. Powyższe prace wykonane zostały bez stosownego pozwolenia na budowę. Zdaniem Mazowieckiego WINB inwestor dokonał szeregu prac, które w jego ocenie polegały m.in. na wykonaniu nadbudowy budynku przy ul. [...] w P. Nadbudowa jest rodzajem budowy w wyniku, której powstaje nowy obiekt budowlany. Zaszeregowanie przez ustawodawcę nadbudowy jako rodzaju budowy dokonane zostało w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tj. przez definicję budowy rozumie się: "Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W myśl przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że dana inwestycja została zaliczona do katalogu obiektów zwolnionych od uzyskania tego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego art. 29–31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W katalogu robót, na które wymagane jest dokonanie zgłoszenia znajduje się remont (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), jednak nie ma mowy o nadbudowie obiektu, na którą bezsprzecznie inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedmiotowa inwestycja jest nadbudową, na którą zgodnie z art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagane jest pozwolenie na budowę. Organ uznał, że prace zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia właściwemu organowi (dokonane zgłoszenie dotyczyło wyłącznie wymiany pokrycia dachowego). Omawiany stan faktyczny wypełnia zatem przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., który odnosi się do samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. Zastosowanie przez organ powiatowy trybu z art. 50–51 Prawa budowlanego było nieprawidłowe. A. S. w skardze na powyższą decyzję podał, że budynek został zalegalizowany decyzją Burmistrza Gminy Piaseczno z dnia [...] kwietnia 1995 r. na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. W dniu 19 grudnia 2013 r. zgłoszono do Starosty Piaseczyńskiego zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na papę. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Po przystąpieniu do wykonywania robót okazało się, że określone elementy budynku uległy daleko posuniętej dekapitalizacji i trzeba je wyremontować, a przy tej okazji dostosować także część budynku do aktualnych potrzeb, rozszerzono więc zakres robót. Skarżący przyznał, że zakres robót wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że świadomość taką powziął jednak dopiero po rozpoczęciu robót, a ich kontynuowanie spowodowane było niejako stanem wyższej konieczności, gdyż przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę trzeba zlecić opracowanie dokumentacji projektowej. Legalnie można by kontynuować roboty dopiero po upływie kilku miesięcy, a w tym czasie pewne elementy budynku, zważywszy na porę roku, byłyby narażone na niszczenie. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy zinterpretował rozszerzająco i w sposób nadmiernie restrykcyjny art. 48 Prawa budowlanego. Podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie słusznie uznał, że sprawa powinna być rozpoznana na podstawie art. 50–51 Prawa budowlanego, przywołując na poparcie swojego poglądu stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący podniósł, że zakres prac wskazuje, iż w wyniku ich wykonania nie powstał nowy obiekt lub jego nowa część, tylko przebudowano i nadbudowano istniejący legalnie budynek, praktycznie zachowując jego gabaryty. Z tego względu do rozpoznania sprawy nie może mieć zastosowania art. 48, przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w przypadku budowy (tj. wykonania) bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego bądź jego dającej się konstrukcyjnie wyodrębnić części. Zaskarżona decyzja narusza tym samym prawo materialne poprzez błędną wykładnię zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne wskazanie, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., nie wykazując jednak przy tym, na czym konkretnie to naruszenie polega i jaki ma wpływ na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, nie wykazano, że materiał dowodowy jest niekompletny w tak znacznym stopniu, iż uniemożliwia zastosowanie art. 136 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem skarżącego, wobec powyższego organ odwoławczy naruszył art.107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w świetle art. 50 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego, tryb ten ma zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Natomiast przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 powołanej ustawy odnoszą się do budowy i wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zastosowanie trybu z art. 50–51 Prawa budowlanego jest generalnie wyłączone w stosunku do robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, które stanowią budowę obiektu budowlanego lub jego części. W odróżnieniu od przebudowy i remontu w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku "przebudowy" i "remontu" zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Stosownie do art. 3 pkt 7a powołanej ustawy, przebudowa to natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Sąd zgodził się z Mazowieckim WINB, że inwestor dokonał szeregu prac, które polegały na wykonaniu nadbudowy spornego budynku i prace te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe potwierdza również inwentaryzacja robót z której wynika, że w poziomie piętra zostały wykonane zmiany wychodzące poza wnętrze budynku – nadbudowane zostały pomieszczenia nad fragmentem istniejącego budynku. W konsekwencji, skoro wykonanie przedmiotowych prac wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ odwoławczy zasadnie wskazał na konieczność prowadzenia postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. A. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 48 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy samowola budowlana polegała na nadbudowaniu przez skarżącego części obiektu budowlanego, której nie można wydzielić bez uszczerbku dla reszty budynku. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 7, 77, 80 i art. 107 k.p.a., tj. nierozważenie zebranego materiału dowodowego, a tym samym pominięcie ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wskazujących, na zagrożenie bezpieczeństwu konstrukcji budynku, w przypadku nakazania rozbiórki części budynku; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., tj. wskazanie organowi pierwszej instancji wytycznych w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia, sprawy, w sytuacji dostrzeżenia braków w ustaleniach faktycznych sprawy doprowadzając tym samym do ograniczenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., tj. brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji oraz wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2014 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia. Mazowiecki WINB w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Całkowicie uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wskutek akceptacji rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opartego na wadliwym wnioskowaniu co do możliwości zastosowania wymienionego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Zagadnieniem spornym w toku prowadzonego postępowania stało się to, czy do samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych powinien znaleźć zastosowanie art. 48 Prawa budowanego, czy też tryb naprawczy uregulowany w przepisach art. 50–51 Prawa budowlanego. W świetle twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej niepodważone zostały ustalenia co do zakresu wykonywanych samowolnie robót budowlanych i ich kwalifikacji jako nadbudowy części budynku mieszkalnego, a w konsekwencji ustalenia, że ich realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Trafny jednak okazał się zarzut kasacyjny, że samo stwierdzenie realizacji robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę nie determinowało zastosowania trybu legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowanego w sytuacji, gdy samowola budowlana polegała na nadbudowaniu części budynku mieszkalnego, której nie można wydzielić bez uszczerbku dla reszty budynku. Jak trafnie zaznaczył autor skargi kasacyjnej, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego tylko wówczas, gdy samowolnie wybudowaną część da się wydzielić z całego obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 2399/98, 8 grudnia 2000 r., IV SA 2624/98, 25 lipca 2006 r., II OSK 958/05, 24 sierpnia 2010 r., II OSK 1248/09, 14 października 2015 r., II OSK 348/14, 9 lutego 2016 r., II OSK 1412/14). Powołując się na tę właśnie linię orzeczniczą, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył niniejszą sprawę w trybie naprawczym przewidzianym w art. 50–51 Prawa budowlanego. Wskazując na zakres i charakter wykonanych robót budowlanych przyjął bowiem trafnie, że istniejący budynek byłby narażony na zniszczenie po rozbiórce wykonanych samowolnie elementów obiektu, gdyż są one połączone w sposób trwały ze starą, legalną zabudową. Ta konstatacja organu powiatowego znajduje oparcie w ekspertyzie technicznej opisującej szczegółowo roboty budowlane wykonane we wnętrzu budynku na poziome piwnicy i parteru oraz zrealizowaną nadbudowę nad fragmentem istniejącego budynku. Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast do istotnych okoliczności przedstawionych w decyzji pierwszoinstancyjnej, a skupił się jedynie na prawnej kwalifikacji robót budowlanych jako nadbudowy, wywodząc z tego automatycznie, że w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb legalizacyjny z art. 48 Prawa budowlanego. Tymczasem w sytuacji gdy nie zakwestionował ustaleń organu powiatowego co do charakteru wykonanych robót budowlanych i skutków ewentualnego nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, to ocena wskazująca na konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego była wadliwa. Z niezrozumiałych powodów również Sąd Wojewódzki kontrolując legalność obu decyzji nie odniósł się do stanowiska organu pierwszej instancji, zgodnie z którym w sprawie uzasadnione było zastosowanie trybu naprawczego. Z wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku nie wynika z jakich przyczyn Sąd Wojewódzki nie uwzględnił szerokiej argumentacji organu powiatowego odnoszącej się do przesłanek prawnych i faktycznych, warunkujących zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji odstąpienie od nałożenia na inwestorów obowiązków służących doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym zasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na niewłaściwe przeprowadzoną przez Sąd Wojewódzki kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Ze względów wyżej omówionych uchyleniu podlegał zarówno zaskarżony wyrok, jak też decyzja organu odwoławczego na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie weryfikacja rozstrzygnięcia organu powiatowego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, według aktualnego stanu przedmiotowego obiektu budowlanego oraz przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 153 w zw. z art. 193 i 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.