I OW 136/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. wniosku Wójta Gminy [A] z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [A] a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim przez wskazanie organu właściwego do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego postanawia: wskazać Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wójt Gminy [A] w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim przez wskazanie organu właściwego do wydania informacji w sprawie wniosku K. W. zam. X. gm. [A] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. W. 15 lutego 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2021/2022. W związku z tym, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski na okres od 01.12.2018 r. do 30.09.2019 r. i od 01.10.2019 r. do 31.05.2021 r. przyznawał K. W. świadczenie wychowawcze na dziecko, [pic]organ wezwał stronę do udzielenia dodatkowych informacji. K. W. 16 marca 2021 r. oświadczyła, że ojciec dziecka przebywał w Wielkiej Brytanii, podała znany jej adres zamieszkania ojca, a także dane dotyczące zatrudnienia ojca dziecka u zagranicznego pracodawcy wskazując nazwę i adres firmy. W związku z powyższym, organ na mocy art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p." przekazał wniosek wraz z załącznikami do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego celem ustalenia czy w niniejszej sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto wniosek wraz z załącznikami został przekazany do Wojewody za pośrednictwem poczty "emp@tia" w dniu 18 marca 2021 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski zwrócił wniosek Wójtowi Gminy [A] przy piśmie z 20 lipca 2021 r. wskazując, że skoro strona nie podała wystarczających informacji, które uprawdopodobniłyby fakt, że ojciec dziecka – R. W. – pracuje legalnie lub zamieszkuje w innym niż Polska państwie członkowskim EOG bądź Szwajcarii, nie jest możliwe wskazanie, czy i w jakim okresie w powyższej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Brak informacji o datach, miejscu pobytu i sytuacji zawodowej ojca dziecka uniemożliwia ustalenie podstawowych aspektów koordynacji i wskazania dokładnego okresu właściwości wojewody do podjęcia merytorycznej decyzji. Wójt Gminy [A] podkreślił, że informacjami z [...] czerwca 2020 r. i [...] stycznia 2021 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski przyznawał stronie świadczenie wychowawcze na podstawie niezmienionego stanu faktycznego i takich samych informacji dotyczących ojca dziecka. W toku sprawy zakończonej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r. sygn. akt I OW 40/20, Wojewoda Kujawsko-Pomorski wskazał, że uzyskał od instytucji brytyjskiej FIM Revenue and Custmos informację potwierdzającą zatrudnienie R. W. na terenie Wielkiej Brytanii od listopada 2018 r. oraz potwierdził, że podany wcześniej przez wnioskodawczynię adres zamieszkania ojca dziecka jest nadal aktualny. Jak wskazał Wójt Gminy [A], organem właściwym w sprawie świadczenia wychowawczego jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze (art. 2 pkt 11 w związku z art. 10 ust. 1 u.p.p.). Jednak w przypadku opisanym w art. 16 ust. 1 u.p.p., organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie, który ustala czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W niniejszej sprawie, pomimo stanowiska Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, że strona nie podała wystarczających informacji, które uprawdopodobniłyby, że ojciec dziecka pracuje za granicą, zdaniem Wójta Gminy [A] mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z równoległym nabyciem praw w innym państwie członkowskim przez osobę uprawnioną. Z kolei Wojewoda Kujawsko-Pomorski dysponując takimi samymi danymi podanymi przez świadczeniobiorcę wydawał dotychczas informacje ustalające prawo do świadczenia wychowawczego. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie Wójta Gminy [A] jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że samo ustalenie, że dana osoba jest ojcem dziecka osoby wnioskującej o świadczenie rodzinne nie jest wystarczające do uznania go za członka jej rodziny. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wnioskodawczyni jest rozwiedziona z ojcem dziecka. Ojciec ten nie mieszka w Polsce. Oznacza to, że nie uczestniczy on w bieżącym życiu dziecka, a więc nie zalicza się do rodziny wnioskodawczyni i jej dzieci. Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.p.). Przepis art. 22 u.p.p. nakazuje przyznać świadczenie wyłącznie temu rodzicowi, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli zatem ojciec dziecka, niebędący mężem matki, nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, nie łoży na jego utrzymanie i nie wykonuje nad nim opieki, trudno uznać, że będzie on uprawniony do świadczenia wychowawczego. Nie pełni on właściwej funkcji ojca w życiu swoich dzieci. Wojewoda Kujawsko-Pomorski podkreślił, powołując art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 cyt. ustawy osób, to w przepisie tym nie zostałoby umieszczone słowo "odpowiednio". Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio". W spornej sprawie należy uznać, że ojciec dziecka znajduje się niejako "poza rodziną". Nie jest jej częścią poprzez brak kontaktu z wnioskodawczynią i swoją córką. Wojewoda dalej wskazał, że dokonując wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie można pominąć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zatem przysługuje tylko temu z rodziców, który nie tylko uiszcza wymagane środki pieniężne na utrzymanie dziecka, ale jako członek rodziny dziecka łączy wszystkie swoje dochody z dochodami pozostałych członków rodziny (w tym np. matki dziecka lub samego dziecka), wchodząc w ten sposób w skład "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy. W konsekwencji ojciec dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem i uchylający się nawet od uiszczania zasądzonych przez sąd świadczeń alimentacyjnych nie może zostać uznany za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku lub za członka rodziny osoby uprawnionej do tego rodzaju świadczeń (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 750/19). W świetle przedstawionych argumentów, należy wskazać, że wnioskodawca dokonał nieprawidłowej wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r. przyjmując, że do zaliczenia danej osoby do rodziny wystarcza stwierdzenie, że jest ona rodzicem biologicznym dziecka, na które przyznane ma być świadczenie rodzinne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 K.p.a.) rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie pomiędzy organami administracji publicznej zaistniał negatywny spór kompetencyjny. Przepisem art. 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1981), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", z dniem 1 stycznia 2022 r. zmieniono przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (art. 26 ustawy zmieniającej). Zgodnie z obowiązującymi od 1 stycznia 2022 r. przepisami ustawy, zmienił się między innymi organ prowadzący postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego (por. art. 10 ust. 1 u.p.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2022 r.). W ustawie zmieniającej zawarte zostały jednak również przepisy intertemporalne. I tak, w sprawach świadczenia wychowawczego, które nie jest realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w których wnioski o ustalenie prawa do tych świadczeń zostały złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej). Podobnie, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w przypadku złożenia do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w gminie lub od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres do dnia 31 maja 2022 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 17 ust. 2 zd. 1 ustawy zmieniającej). Ponieważ K. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w dniu 15 lutego 2021 r. na okres od 2021 do 2022 r., w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2022 r. Definicja rodziny, na którą powołuje się Wojewoda Kujawsko-Pomorski w odpowiedzi na wniosek, znajduje się w ustawie o świadczeniach rodzinnych (art. 3 pkt 16). Świadczenie wychowawcze nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do katalogu świadczeń rodzinnych zawartych w art. 2 u.ś.r. Wyliczenie, kogo można uznać za członka rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych może mieć w szczególności znaczenie przy identyfikacji podmiotów, których dochód bierze się pod uwagę przy przyznawaniu świadczeń rodzinnych. Od 1 lipca 2019 r., świadczenie wychowawcze nie tylko na następne, ale i na pierwsze dziecko nie jest uzależnione od wysokości dochodu rodziny i przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p. (art. 5 ust. 3 i 4 zostały uchylone przez art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 924, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2019 r.). Podobnie, został uchylony przepis art. 2 pkt 16 u.p.p. zawierający analogiczną do art. 3 pkt 16 u.ś.r. definicję rodziny (art. 1 pkt 2 lit. c cyt. wyżej ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r.). W niniejszej sprawie organy nie pozostają w sporze co do tego, że dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki, natomiast podnoszony przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego rozwód i "brak kontaktu" ojca dziecka z wnioskodawczynią i wspólną córką jedynie może potwierdzać, że matka dziecka jest osobą, która mogła złożyć wniosek o świadczenie wychowawcze. Zresztą, w odpowiedzi na wniosek, powołując art. 22 u.p.p., Wojewoda Kujawsko-Pomorski zdaje się wywodzić, że ojciec dziecka nie jest uprawniony do świadczenia wychowawczego, czego nie kwestionuje na gruncie niniejszej sprawy Burmistrz Gminy [A]. Tym samym, nie można uznać argumentów przytoczonych przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, a dotyczących świadczeń rodzinnych, jako wyraz braku zgody pomiędzy organami co do stanu faktycznego w sprawie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.p. w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W takim przypadku, w myśl ust. 4 powyższego artykułu, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W uzupełnionym wniosku z 15 lutego 2021 r. strona oświadczyła, że ojciec dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Należy uznać, że Burmistrz Gminy [A] był obowiązany zastosować przepis art. 16 ust. 1 u.p.p. i zasadnie przekazał wniosek wraz z dokumentami Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu. Po przekazaniu wniosku w trybie art. 16 ust. 1 u.p.p., stosownie do treści art. 16 ust. 4 tej ustawy, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stosownie do treści art. 16 ust. 8 pkt 1 u.p.p. przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego (w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.p.). W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie podniósł argumentów mających świadczyć o tym, że sprawa została przekazana organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na podstawie art. 16 ust. 8 pkt 1 u.p.p., to jest po ustaleniu przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zatem, na dalszym etapie postępowania Wojewoda Kujawsko-Pomorski będzie ustalał, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.