II OSK 2769/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1636/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...], [...]; 2) zasądza od Ministra Środowiska na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1.300 (jeden tysiąc trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1636/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Pismem z dnia 27 września 2016 r. skarżąca zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami, poddawanych odzyskowi w procesie R5, polegającym na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego w rejonie [...] w [...]. Organ ten umorzył jednak postępowanie w sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] stwierdzając na podstawie dokonanych przez siebie ustaleń, że nie zachodzi możliwość zastosowania art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987, ze zm., obecnie Dz. U. 2019 r. poz. 701, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Przepis ten przewiduje bowiem właściwość marszałka województwa w przypadku, gdy odpady umieszcza się w wyrobisku lub zapadlisku, podczas gdy teren, którego dotyczy wniosek, stanowi częściowo wyeksploatowane zwałowisko materiału rodzimego, zdeponowanego w postaci pryzm, niejednorodnego pod względem morfologicznym, z licznymi dołami i zagłębieniami powstałymi podczas prowadzonych prac związanych z przemieszczaniem mas tego materiału. Skarżąca złożyła od tej decyzji odwołanie do Ministra Środowiska, podnosząc m.in. zarzuty naruszenia art. 65 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez umorzenie postępowania w sprawie zamiast przekazania sprawy staroście jako organowi właściwemu w sprawie. Powołaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Środowiska utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podkreślił, że w sprawie przeprowadzono oględziny, z udziałem pełnomocnika skarżącej, w świetle których sporny teren stanowi częściowo wyeksploatowane zwałowisko. W konsekwencji sprawa leży poza właściwością marszałka województwa, określoną przez art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy, wobec czego postępowanie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego z treści wniosku nie wynika przy tym, by to starosta był właściwy do załatwienia sprawy, wobec czego nie doszło do naruszenia art. 65 § 1 K.p.a. W jego ocenie "wniosek wymaga merytorycznego rozważenia przez stronę jej zamierzeń oraz ich dostosowanie tak, aby wpisywały się one w zadania starosty". Skarżąca złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując swoje stanowisko, że stwierdzenie przez Marszałka Województwa [...] swojej niewłaściwości powinno skutkować przekazaniem sprawy Staroście, którego właściwość określono w sposób generalny. Swoje stanowisko podtrzymał również Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę, w której wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nawiązał do zasad przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej i przytoczył treść art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy, którą zestawił z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796, dalej powoływanego jako rozporządzenie; w uzasadnieniu wyroku, tak jak później w skardze kasacyjnej, mowa o załączniku nr 1, mimo że rozporządzenie ma tylko jeden załącznik). Następnie uznał za bezzasadny zarzut skargi odniesiony do tych przepisów, wyrażając pogląd, że w świetle brzmienia powołanych regulacji nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącej, jakoby zapadliska oraz wyrobiska odkrywkowe zostały w powołanych przepisach wymienione przykładowo, w związku z czym dopuszczalne jest wypełnianie także terenów niekorzystnie przekształconych innych niż zapadliska i wyrobiska odkrywkowe. Zaakcentował, iż przepisy ustawowe mają znaczenie nadrzędne w stosunku do przepisów wykonawczych, wobec czego "wątpliwości skarżącego, które budzi sformułowanie rozporządzenia takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk, wyjaśnia treść art. 41 ust. 3 pkt. 1 lit. b ww. ustawy o odpadach wskazująca już wprost na wyrobiska lub zapadliska". W konsekwencji Sąd skonstatował, że zachodziły podstawy, wynikające z art. 105 § 1 K.p.a., do umorzenia postępowania przez marszałka województwa jako niewłaściwego do załatwienia sprawy. Zaznaczył bowiem, że "zakres wniosku leżał poza właściwością marszałka, dotycząc zwałowiska, a nie wyrobiska ani zapadlisk, co potwierdziły uzgodnione przez skarżącą ustalenia z czynności wyjaśniających." Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 65 § 1 K.p.a. Podniósł, że niezbędnym warunkiem zastosowania tego przepisu jest precyzyjne ustalenie treści wniosku inicjującego postępowanie, a zwłaszcza przedmiotu żądania. Jak zauważył, "dopiero tak wyjaśnione okoliczności faktyczne dotyczące rzeczywistych intencji danego wnioskodawcy pozwalają określić treść żądania, a następnie, po ustaleniu organu właściwego rzeczowo, miejscowo i instancyjnie - przekazać temu organowi złożony wniosek". Tym samym "słuszne były wskazania organu co do konieczności merytorycznego rozważenia przez stronę jej zamierzeń oraz dostosowanie ich tak, żeby wpisywały się w zakres zadań starosty". Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy. Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię przepisów załącznika do rozporządzenia, polegającą na przyjęciu, że terenami niekorzystnie przekształconymi, które można wypełniać w procesie odzysku R5, są wyłącznie zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub części tych wyrobisk, podczas gdy prawodawca posłużył się wyliczeniem przykładowym. Drugi zarzut materialnoprawny dotyczył art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy. Pełnomocnik zauważył, że ten przepis kompetencyjny, określający szczególną właściwość organu, uznano za przepis ograniczający prawa strony do uzyskania zezwolenia na przekształcenie terenów niekorzystnie przekształconych innych niż wyrobisko i zapadlisko. Z kolei zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji publicznej: – art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 19 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości; – art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji, "pomimo nieprzekazania sprawy według właściwości, do czego Marszałek Województwa [...] był obowiązany wobec ustalenia stanu faktycznego do tego obligującego"; – art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie przed tym organem stało się bezprzedmiotowe, oraz art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy, poprzez przyjęcie, iż bezprzedmiotowość ta została spowodowana przez "niespełnienie przesłanek właściwości marszałka województwa". W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej stosownie do art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i zobowiązanie tego organu do przekazania sprawy staroście według właściwości bądź umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do stanu faktycznego sprawy, po czym podkreślił, że Sąd pierwszej instancji błędnie nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie, w jakim wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami uznany został za nieuzasadniony. Jego zdaniem zachodziły bowiem wszelkie materialnoprawne przesłanki udzielenia takiego zezwolenia, zaś niezgodnie z załącznikiem do rozporządzenia zawężono do zapadlisk i wyrobisk pojęcie terenu niekorzystnie przekształconego, na którym to przetwarzanie może się odbywać. Zastosowana w załączniku formuła "takich jak", poprzedzająca wyliczenie terenów niekorzystnie przekształconych, świadczy wszak o przykładowym charakterze tego wyliczenia, a co za tym idzie o możliwości prowadzenia odzysku odpadów poprzez wypełnianie nimi terenów niekorzystnie przekształconych, które nie zostały wprost wskazane w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego teren, którego dotyczy wniosek skarżącej, niewątpliwie zalicza się natomiast do tej kategorii. Rozwijając tę myśl w kolejnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, jakoby art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy ograniczał możliwość przetwarzania odpadów poza instalacjami wyłącznie do zapadlisk i wyrobisk. Stwierdził, że rozpatrywane przetwarzanie może być prowadzone również w innych miejscach, tyle że wówczas właściwość rzeczowa przysługuje staroście, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy. Dlatego zakwestionował pogląd Sądu pierwszej instancji, wedle którego zasadnie nie przekazano sprawy staroście. Odwołał się m.in. do art. 19 K.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej. Pełnomocnik skonkludował, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie podzielił zapatrywanie, jakoby sprawa znajdowała się poza zakresem zadań starosty, które zostały określone generalnie. W efekcie dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., gdyż w sprawie nie zachodziła przeszkoda do rozstrzygnięcia o istocie sprawy w ogólności, lecz jedynie przeszkoda do orzekania o tej istocie przez Marszałka Województwa [...], który powinien przekazać sprawę organowi właściwemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Chybione są mianowicie oba zarzuty kasacyjne określone jako materialnoprawne. Nie można podzielić poglądu, że Sąd pierwszej instancji wyraził lub zaaprobował stanowisko, wedle którego wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów był bezzasadny w świetle art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy. Po pierwsze bowiem, wniosek ten nie został w ogóle rozpatrzony przez organy merytorycznie, ponieważ postępowanie administracyjne w jego przedmiocie zostało umorzone i nie zakończyło się decyzją odmawiającą zezwolenia. Po drugie, art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy nie przewiduje materialnoprawnych przesłanek takiego zezwolenia, skoro jego treść ogranicza się do wskazania jednej z czterech sytuacji, w których właściwy w sprawie zezwolenia jest marszałek województwa, co zresztą dostrzegł pełnomocnik nazywając go normą kompetencyjną. Pozostałe trzy tego rodzaju sytuacje wynikają z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a, c i d ustawy. Z kolei stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy, do którego odniesiono jeden z zarzutów procesowych rozpoznawanej skargi kasacyjnej, w pozostałych przypadkach organem właściwym w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (a także zezwolenia na ich zbieranie) jest starosta; w niniejszej sprawie na uboczu można natomiast pozostawić kwestię właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w art. 41 ust. 4 ustawy ograniczoną do zbierania i przetwarzania odpadów na terenach zamkniętych. Właściwość starosty wyznaczono więc w sposób negatywny i zarazem ustanawiający ją jako zasadę, z którym wiąże się domniemanie kompetencji, co nakazuje traktować właściwość marszałka województwa jako wyjątek, a przez to wykładać w sposób ścieśniający przepisy będące jej podstawą (tak G. Radecki, Właściwość rzeczowa w sprawach zezwoleń dotyczących zbierania oraz przetwarzania odpadów, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2016, nr 3, s. 52). Uwaga ta dotyczy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy, w myśl którego marszałek województwa jest organem właściwym dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. O właściwości tej z punktu widzenia przytoczonego przepisu decydują zatem m.in. cechy miejsca, w którym odpady mają być umieszczane, tj. jego kwalifikacja jako wyrobiska lub zapadliska (zob. G. Radecki, Właściwość..., s. 60-61). Oczywiście, nie oznacza to, że odzysk polegający na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych nie może być realizowany w miejscach, które temu kryterium nie odpowiadają. Jak już wspomniano, art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy nie reguluje wszak tego, w jakich miejscach można prowadzić procesy odzysku poza instalacjami, lecz odnosi się jedynie do kwestii właściwości. Dlatego bezzasadnie pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie załącznika do rozporządzenia, z którego wynika, że procesy te mogą być prowadzone również w miejscach niekorzystnie przekształconych innych niż wymienione w analizowanym przepisie wyrobiska i zapadliska. Jednocześnie słusznie Sąd pierwszej instancji zauważył, że to unormowanie podustawowe nie może w żadnym stopniu wpłynąć na wykładnię art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy. Jest tak także z tego powodu, że dotyczy ono całkiem innych zagadnień, niezwiązanych z właściwością organów i niemających dla niej żadnego znaczenia. W świetle dotychczasowych spostrzeżeń uwzględnić trzeba wszystkie zarzuty procesowe. Jest bowiem poza sporem, że jeżeli Marszałek Województwa [...] ustalił w postępowaniu w sprawie o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, iż nie zachodzi okoliczność zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy uzasadniająca jego właściwość, to nie miał żadnych podstaw do umarzania tego postępowania jako bezprzedmiotowego stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego można wydać jedynie wtedy, gdy postępowanie to nie może być kontynuowane i zakończone inną decyzją, rozstrzygającą sprawę co do istoty. Wyłączenie właściwości marszałka województwa w niniejszej sprawie bynajmniej nie mogło spowodować takiego skutku, skoro według przedstawionej wyżej zasady ustanowionej w art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy oznaczało tylko tyle, że organem właściwym w sprawie jest starosta. Skądinąd skierowanie wniosku do organu niewłaściwego w ogóle nie stanowi przyczyny umorzenia postępowania administracyjnego. Stosownie wszak do art. 65 § 1 K.p.a. organ ten powinien niezwłocznie przekazać wniosek do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnioskodawcę. Co więcej, organ niewłaściwy nie jest władny wydać w sprawie żadnej decyzji, w tym o umorzeniu postępowania, również wówczas, gdy nie może wykonać tego obowiązku z przyczyn, jakich nie może usunąć za pomocą przysługujących mu środków procesowych. Otóż w myśl art. 66 § 3 K.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że umorzenie kontrolowanego postępowania administracyjnego zostało dokonane z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., który nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. Równocześnie przeszedł do porządku nad tym, że Marszałek Województwa [...], stwierdzając swoją niewłaściwość, nie wykonał obowiązku określonego w art. 65 § 1 K.p.a. i nie przekazał sprawy stosownemu staroście jako organowi, który w takim stanie rzeczy musiał być uznany za właściwy zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy. Przyjął przy tym za swoją niezrozumiałą argumentację organów, wedle której wniosek skarżącej nie był precyzyjny na tyle, by można było go przekazać staroście. Otóż Marszałek Województwa [...] nie był uprawniony do takiej wstępnej oceny podania. Kierując się wskazanym w art. 19 K.p.a., którego naruszenie także zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, powinien z urzędu zbadać swoją właściwość. Ustalenie dokładnej treści wniosku, jego rozpatrzenie czy nawet umorzenie postępowania w jego przedmiocie należy bowiem jedynie do organu właściwego. Sąd pierwszej instancji oddalił zatem skargę, choć niewątpliwie powinien ją uwzględnić, uchylając zarówno zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska, który – jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej – winien przychylić się do odwołania skarżącej stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jak i wadliwą decyzję Marszałka Województwa [...]. W takim stanie rzeczy należy zastosować art. 188 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego na podstawie tego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uchylił decyzje organów obu instancji. Rozstrzygnięcie to w przeważającej części czyni zadość wnioskowi sformułowanemu w skardze kasacyjnej. Nie można było przecież uwzględnić tego wniosku w całości i stosując art. 188 P.p.s.a. nie tylko uchylić zaskarżony wyrok wraz z decyzjami organów obu instancji, ale i jednocześnie umorzyć postępowanie administracyjne na mocy art. 145 § 3 P.p.s.a., skoro byłoby to powtórzenie błędnego rozstrzygnięcia podjętego przez Marszałka Województwa [...]. Organ ten powinien zbadać swoją właściwość w świetle przesłanek przewidzianych w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy i w zależności od tych ustaleń nadać sprawie właściwy bieg, tj. bądź załatwić sprawę jako organ właściwy, bądź przekazać ją organowi właściwemu. Jeżeli więc wykluczył już jedną z przesłanek uzasadniających jego właściwość, które według art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy muszą zachodzić łącznie, wskazując, że teren objęty wnioskiem nie jest ani wyrobiskiem, ani zapadliskiem, czego skarżąca nie kwestionuje, to musi wykonać obowiązek wynikający z art. 65 § 1 K.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do opłaty sądowej (wpisu od skargi i wpisu od skargi kasacyjnej oraz opłaty kancelaryjnej) i wynagrodzenia pełnomocnika procesowego za obie instancje stosownie do przepisów w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a. Strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.