II OSK 3108/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., K. P. i J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1352/17 o odrzuceniu skargi A. S., K. P. i J. P. na czynność Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1352/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S., K. P. i J. P. na czynność Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania administracyjnego, oraz zwrócił skarżącym kwotę 600 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. ww. skarżący wnieśli skargę na czynność Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania administracyjnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepisy art. 3 § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a następnie wyjaśnił, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dalej Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skoro przepisy k.p.a. nie dają podstawy do orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania, to wniesiony środek zaskarżenia na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie uznać należy za niedopuszczalny. Wprawdzie niedopuszczenie przez organ administracji oznaczonej osoby do udziału w sprawie ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, to jednak nie oznacza, że działania organu administracji podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. A zatem dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Tak więc podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, lecz który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję. Ponadto okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiedli skarżący, kwestionując przedmiotowe postanowienie w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: 1/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że niedoręczenie skarżącym przez organ zawiadomienia o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia ostatecznych oświadczeń w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia nie jest bezczynnością organu dotyczącą uprawnień strony wynikających z przepisów prawa; 2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia zamykającego drogę do merytorycznej oceny sprawy w oderwaniu od akt sprawy i z pominięciem znajdujących się w niej dokumentów oraz ich treści; Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nadanie biegu sprawie przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że w sprawie nie dopatrzono się przesłanek nieważności postępowania enumeratywnie wymienionych w § 2 ww. przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionymi zarzutami. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę kasacyjną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalną, wskazując, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazał również, że dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Tak więc podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, lecz który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję. Tymczasem skarżący kasacyjnie w celu wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego postanowienia postawili zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że niedoręczenie skarżącym przez organ zawiadomienia o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia ostatecznych oświadczeń w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia nie jest bezczynnością organu dotyczącą uprawnień strony wynikających z przepisów prawa. W uzasadnieniu zaś wskazali, że "za nieporozumienie należy uznać argumentację sądu wskazującą, że skarżący domagali się uznania ich za strony postępowania, podczas gdy skarżący domagają się wyłącznie dokonania przez organ wymaganej dyspozycją art. 10 k.p.a. czynności z zakresu administracji na rzecz skarżących". Z powyższego wynika zatem, że – zdaniem skarżących – Sąd pierwszej instancji wadliwie odczytał treść żądania skargi, błędnie przyjmując, iż przedmiotem zaskarżenia była kwestia nieuznania skarżących za strony w postępowaniu znak [...] dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy intencją skarżących była kwestia bezczynności organu w niedoręczeniu im zawiadomienia wystosowywanego przez organ administracji w toku postępowania w trybie w art. 10 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanego przez skarżących stanowiska nie można podzielić. Postępowanie sądowe przed sądami administracyjnymi wszczyna m.in. skarga. To w tym piśmie strona ma obowiązek dokładnie określić swoje żądanie. Lektura skargi "na akt/czynność z zakresu administracji publicznej" z dnia 18 kwietnia 2017 r. nie pozwala na zarzucenie Sądowi pierwszej instancji wadliwego odczytania żądania skarżących. Zarówno ze sposobu sformułowania żądania – "... w związku z otrzymaną od organu odmową uznania skarżących za stronę postępowania, w tym nieumieszczenie skarżących jako stron w rozdzielniku dla doręczeń wszelkich zawiadomień, pism oraz orzeczeń wydawanych w toku ww. postępowania administracyjnego oraz niedoręczenie skarżącym zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w ww. postępowaniu administracyjnym, zaskarżamy akt/czynność w całości, (...).", jak i uzasadnienia skargi, które w całości koncentruje się na kwestii nieuznania skarżących za strony postępowania, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący kwestionują fakt nieuznania ich przez Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy za stronę postępowania administracyjnego. I w tym zakresie wypowiedział się Sąd pierwszej instancji uznając wniesioną skargę za niedopuszczalną. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a., zmierzający do wykazania, że Sąd wadliwe nie uznał bezczynności organu, jako zarzut pozostający poza zakresem sprawy, nie mógł prowadzić do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji. W konsekwencji także i zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W realiach tej sprawy trudno bowiem uznać, że orzeczenie Sądu zapadło – jak wskazują skarżący – w oderwaniu od akt sprawy i z pominięciem znajdujących się w nich dokumentów oraz ich treści. Żądanie skargi było jasne, a z akt sprawy nie wynika, by skarżący składali do akt sprawy inne pismo modyfikujące pierwotne żądanie. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Przy czym, co istotne podniesione zarzuty nie dotyczyły przyczyn odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji na czynność organu w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania administracyjnego, co spowodowało, że kwestia ta musiała pozostać poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.