I OSK 544/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T, H.T., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1195/17, w sprawie ze skargi H.T., na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany oraz uchylenia decyzji ostatecznej, , oddala skargę kasacyjną,, zasądza od J.T. i H.T. solidarnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego., UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1195/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.T. i J.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany oraz uchylenia decyzji ostatecznej, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia 10 listopada 2016 r. skarżący wystąpili o zmianę lub uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy pkt 5 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Wskazali, że na mocy tego rozstrzygnięcia, J.T. odmówiono przyznania prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2097), zwanej dalej ustawą zabużańską. Podstawą tej odmowy było nieposiadanie obywatelstwa polskiego. Skarżący wskazali, że decyzją z dnia [...] października 2016 r. J.T. przywrócono obywatelstwo polskie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił zmiany oraz uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że słuszny interes strony musi wynikać z przepisów o charakterze materialnoprawnym stanowiących podstawę decyzji ostatecznej. Słusznego interesu strony nie kreuje jej subiektywne przeświadczenie o doznanej krzywdzie ani domaganie się ponownego ustalenia stanu faktycznego. Zmiana decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. W ocenie organu art. 154 k.p.a. ma zastosowanie tylko do decyzji o charakterze uznaniowym, a decyzja potwierdzająca przysługiwanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej ma charakter decyzji związanej, w związku z czym brak jest podstaw do dokonania jej zmiany bądź też uchylenia. Organ wskazał też, że w sytuacji, w której doszło do nabycia obywatelstwa po dacie wydania decyzji odmawiającej przyznanie prawa do rekompensaty, ewentualna zmiana tej decyzji oznaczałaby naruszenie zasady praworządności i trwałości decyzji administracyjnych, jak również naruszałaby zasadę lex retro non agit i musiałaby być uznana za próbę obejścia prawa. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga okazała się niezasadna. Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań nie podzielił poglądu organu, zgodnie z którym w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej o charakterze związanymi. Uznał jednak, że to naruszenie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Zasadniczo Sąd w pełni podzielił dokonaną przez organ wykładnię art. 154 k.p.a. oraz ocenę stanu faktycznego sprawy, skutkującą uznaniem, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zmianę decyzji ostatecznej w trybie tego przepisu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy zabużańskiej, prawo do rekompensaty przysługiwało osobom, które były właścicielami albo też spadkobiercami dawnych właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej na skutek drugiej wojny światowej. Jednym z warunków uzyskania prawa do rekompensaty było posiadanie przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego. Skarżący nie posiadał tego obywatelstwa ani w dacie występowania z wnioskiem o przyznanie prawa do rekompensaty, ani w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ administracji. Uzyskanie przez skarżącego obywatelstwa polskiego nastąpiło dopiero w dniu [...] października 2016 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zmiana decyzji odmawiającej przyznania rekompensaty skarżącemu na skutek uwzględnienia okoliczności, że blisko sześć lat po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy skarżący uzyskał obywatelstwo polskie, prowadziłaby do stanu sprzecznego z prawem, to jest do przyjęcia, że decyzja o przyznaniu obywatelstwa wywołuje skutek z mocą wsteczną, nie zaś, jak ustawodawca wskazał wprost w art. 39 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, z dniem w którym stała się ostateczna. Odnosząc się do argumentów skargi co do tożsamości sytuacji prawnej skarżącego i tych członków jego rodziny, którzy uzyskali prawo do rekompensaty Sąd pierwszej instancji przypomniał, że już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2201/14, wskazano, że skarżący był obywatelem [...] i nigdy nie zamieszkiwał w Polsce. W tej sytuacji brak jest podstaw do wywodzenia, że słuszny interes skarżącego polega na konieczności potraktowania go w taki sam sposób jak pozostałych spadkobierców. Sytuacja prawna skarżącego jest bowiem inna niż pozostałych osób z jego rodziny, które uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty. Osoby te spełniały wymogi przewidziane ustawą zarówno w dacie składania wniosku, jak i w dacie wydawania decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadny był również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawodawca bowiem przyjął, że prawo do rekompensaty przysługiwać będzie wyłącznie obywatelom polskim, którzy w określonym terminie złożą wnioski o jego przyznanie. Ograniczenie uprawnień zabużańskich jedynie do osób legitymujący się obywatelstwem polskim jest konsekwencją charakteru tych uprawnień i uwarunkowań historycznych, w których powstały. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji organu, co odpowiada tym samym zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które błędnie nie zostały zastosowane, mimo licznych naruszeń przepisów prawa procesowego, jak i materialnego; 2. art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że po stronie wnioskodawców w uchyleniu lub zmianie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 30 września 2010 r. nie stoi słuszny i zasługujący na społeczną akceptację interes strony, a poprzestanie jedynie na całkowicie bezpodstawnym stwierdzeniu, iż w niniejszej sprawie zmiana bądź uchylenie tej decyzji prowadziłoby do stanu sprzecznego z prawem; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. poprzez: - utrzymanie przez Sąd pierwszej instancji decyzji odmawiającej zmiany bądź uchylenia decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 30 września 2010 r. w związku z błędnym przyjęciem, iż zmiana lub uchylenie przedmiotowej decyzji we wnioskowanym zakresie prowadziłoby do stanu sprzecznego z prawem w związku z faktem nieposiadania przez J.M.A.T. obywatelstwa polskiego w dniu wydawania tej decyzji, podczas gdy decyzja organu administracji państwowej uchylająca ostateczną decyzję tego organu lub organu niższego stopnia jest decyzją nową, wydaną w pierwszej instancji, i to stan faktyczny istniejący w dniu jej wydawania należy brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.; - oddalenie skargi i utrzymanie decyzji administracyjnej wydanej niezgodnie z zasadami praworządności, naruszając słuszny interes obywatela oraz wbrew zasadzie pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa; 4. art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez potraktowanie przez Sąd pierwszej instancji jako nieistotnego naruszenia przez organy administracji w/w zasad postępowania administracyjnego polegającego na nieuwzględnieniu przez organy "słusznego interesu strony", skoro nie stał temu na przeszkodzie "interes społeczny", w szczególności w sprawach zabużańskich, w których ścisłe udowodnienie danego faktu jest szczególnie utrudnione, albowiem większość dokumentacji z okresu około wojennego nie została zachowana, a zgodnie z art. 7 k.p.a. organy obowiązane są zawsze załatwiać sprawy "mając na względzie słuszny interes strony"; II. naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP statuującego zasadę równości obywateli wobec prawa, poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, iż za zmianą decyzji odmawiającej J.M.A.T. prawa do rekompensaty nie przemawia jego słuszny interes, podczas gdy członkom jego rodziny przyznano rekompensatę za pozostawione na wschodzie przez ich babkę – J.T. mienie zabużańskie, aktualnie zaś także J.M.A.T. spełnia wszelkie przesłanki przyznania mu rekompensaty na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej, a więc pozbawienie go aktualnie tego prawa stanowi niedozwolone różnicowanie sytuacji obywateli na tle analogicznego stanu faktycznego i prawnego; 2. art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do stwierdzenia, że już w dacie składania wniosku o rekompensatę spadkobiercy właściciela mienia pozostawionego muszą legitymować się spełnieniem ustawowych przesłanek, w tym posiadać obywatelstwo polskie, w sytuacji, gdy z przepisu nie wynika aby w dacie składania wniosku każdy ze spadkobierców (również ten który nie złożył wniosku w terminie) spełniał wszelkie przesłanki do uzyskania rekompensaty, w tym posiadał obywatelstwo polskie. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych. W przypadku uznania przez Sąd, iż do naruszenia przepisów postępowania nie doszło lub doszło w stopniu nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy, wnieśli o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 listopada 2019 r., pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie nadzwyczajne, poddane następnie kontroli sądowej, była decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy pkt [...] decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2010 r., mocą którego J.T. odmówiono przyznania prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego - w trybie ustawy zabużańskiej. Powodem, który legł u podstaw niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia było to, że w dacie składania wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, jak również w dacie wydawania decyzji w tym przedmiocie, skarżący nie legitymował się obywatelstwem polskim, co stanowi jeden z wymogów formalnych warunkujących skuteczne ubieganie się o przyznanie tego uprawnienia (art. 2 pkt 2, art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej). Następnie, decyzją z dnia 4 października 2016 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przywrócił obywatelstwo polskie J.T. Z owego faktu skarżący wywodzą przesłankę pozytywną do zmiany uprzednio wydanej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. W punkcie wyjścia rozważań wskazać trzeba, że ocena prawidłowości kwestionowanego wyroku, z perspektywy zarzutów skargi kasacyjnej, wymaga zbadania przesłanek zastosowania art. 154 k.p.a. Ze względu na stan faktyczny i prawny zaistniały w niniejszej sprawie, należy tego dokonać w kontekście regulacji ustawy zabużańskiej oraz ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1829). Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy zabużańskiej, do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty dołączyć należy m.in. dowody świadczące o posiadaniu obywatelstwa polskiego przez osobę występującą z takim wnioskiem (odpowiednio art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy). Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku, osoba go składająca musi legitymować się obywatelstwem polskim. Powołany przepis ustawy zabużańskiej nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie, co oznacza, że jeżeli wspomniany wymóg formalny nie jest spełniony – organ nie może przyznać prawa do rekompensaty, nawet jeżeli zachodzą pozostałe przesłanki opisane w ustawie, które przemawiałyby za uwzględnieniem wniosku. W rozpoznawanej sprawie, co jest faktem niekwestionowanym, skarżący uzyskał obywatelstwo polskie z dniem [...] października 2016 r. i z tego faktu wywodzi swój interes prawny do zmiany uprzednio wydanej i niekorzystnej dlań decyzji dotyczącej odmowy prawa do rekompensaty. Stanowisko strony w tej kwestii jest jednak pozbawione podstaw prawnych, a rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji oraz wywody zawarte w jego uzasadnieniu zasługują na aprobatę. Stronie skarżącej umknęło bowiem z pola widzenia to, że ustawa o obywatelstwie polskim przewiduje cztery tryby nabycia tego obywatelstwa: - z mocy prawa, - przez nadanie obywatelstwa, - przez uznanie za obywatela polskiego, - przez przywrócenie obywatelstwa polskiego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zastosowanie miał ten ostatni tryb, co zresztą wprost wynika z treści decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. Tryb ten jest przewidziany dla cudzoziemców, którzy utracili obywatelstwo polskie przed dniem 1 stycznia 1999 r. w oparciu o przepisy art. 11 lub 13 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. poz. 44, z 1932 r. poz. 896); art. 11 lub 12 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. poz. 25); art. 13, 14 lub 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. poz. 353, ze zm.) – art. 38 ust. 1 ustawy o obywatelstwie. Fundamentalne znaczenie dla niniejszej sprawy ma jednak treść art. 39 ust. 2 cyt. ustawy, który wprost stanowi, że nabycie obywatelstwa polskiego następuje w dniu, w którym decyzja o przywróceniu obywatelstwa polskiego stała się ostateczna. Brzmienie tego przepisu odniesione do realiów niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze J.T. w dacie składania wniosku o prawo do rekompensaty obywatelem polskim nie był, po wtóre zaś, że obywatelstwo polskie nabył dopiero w 2016 r. a więc sześć lat po wydaniu spornej decyzji administracyjnej. Uwzględniając powyższe zaznaczyć przyjdzie, że postępowanie administracyjne, poddane kontroli Sądu pierwszej instancji, zalicza się do tzw. postępowań nadzwyczajnych, albowiem jego przedmiotem była ocena, czy zaistniały okoliczności uzasadniające zmianę decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.). Tryb ów przewidziany jest w sytuacjach, gdy żadna ze stron nie nabyła prawa, a za zmianą takiego rozstrzygnięcia przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy uzasadniona jest zmiana decyzji ostatecznej może być dokonywana dopiero wówczas, gdy uprzednio organ dojdzie do przekonania, że nie doszło do zmian w stanie faktycznym i prawnym, który stanowił podstawę jej wydania. Innymi słowy, wydanie pozytywnej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może być uzasadnione wyłącznie wystąpieniem okoliczności "wzmacniających" interes indywidualny strony, przy jednoczesnym braku czynników negatywnie wpływających na interes społeczny. Zmiana okoliczności prawnych lub faktycznych, która nastąpiła ex post względem decyzji ostatecznej, nie może stanowić przesłanki do modyfikacji jej treści w tym trybie, gdyż w istocie przeczyłoby to samej konstrukcji normatywnej powołanego przepisu. Nie służy on bowiem modyfikacji decyzji ostatecznych wskutek późniejszych zmian okoliczności faktycznych i prawnych, które miały bezpośredni wpływ na nadanie decyzji takiej a nie innej treści. Zmiany tego rodzaju mogą być powiązane ze stroną i kształtować jej interes prawny, nie mogą jednakże "zastępować" stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Z całą mocą trzeba podkreślić, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. nie jest "ponownym rozpatrzeniem" co do meritum sprawy już zakończonej, a jedynie sprowadza się do oceny, czy z punktu widzenia interesu indywidualnego oraz społecznego zasadnym byłoby odstąpienie od kodeksowej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W kontekście poczynionych uwag wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być bezpodstawne. Naruszenie przepisów postępowania, którego strona upatrywała w bezzasadnym oddaleniu skargi i nieuwzględnieniu słusznego, w przekonaniu strony skarżącej, interesu strony, jak również uzasadnionego interesu społecznego przejawiającego się w uregulowaniu kwestii mienia zabużańskiego, nie miało bowiem miejsca. Ocena wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. po stwierdzeniu, że odpowiada on wymogom formalnym (a więc pochodzi od strony i dotyczy decyzji ostatecznej pozostającej w obrocie prawnym) przebiega dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ zobligowany jest ocenić, czy argumenty strony odnośnie zmiany decyzji ostatecznej oraz powołane przez nią okoliczności pozostają bez wpływu na ustalony uprzednio stan faktyczny i prawny. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, możliwe jest przejście do kolejnego etapu – a więc wyważenia interesu strony oraz interesu społecznego i wówczas dochodzi do merytorycznej oceny złożonego wniosku. W przypadku odpowiedzi negatywnej i stwierdzeniu, że powodem zmiany decyzji miały być okoliczności nieistniejące w dacie wydawania decyzji lub zmiana stanu prawnego, która nastąpiła ex post – organ zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej zmiany. W realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowo nie doprowadzono do etapu oceny interesu prawnego strony i jego relacji względem interesu publicznego, skoro już wstępna ocena wniosku i związanych z nim okoliczności wykluczała szanse jego uwzględnienia. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego. Powołanie naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, powiązane z zarzutem naruszenia równości pomiędzy skarżącym a innymi członkami jego rodziny, którym prawo do rekompensaty zostało przyznane, było chybione. Jak już wcześniej wskazano, w dacie wydawania decyzji wnioskodawca nie spełniał wymogu formalnego, warunkującego uwzględnienie jego żądania. Wobec istnienia przepisu o charakterze ius cogens, którego treść nie rodzi żadnych wątpliwości odnośnie jego rozumienia, późniejsza zmiana sytuacji prawnej strony nie ma żadnego wpływu na możliwość zmiany uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Fakt, że obecnie skarżący spełnia warunki do przyznania mu prawa do rekompensaty pozostaje bez wpływu na ocenę uprzednio wydanej decyzji w tym przedmiocie. Co więcej, złożenie wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie powoduje wznowienia postępowania i prowadzenia sprawy na nowo. W dacie składania wniosku strona nie spełniała wymogu ustawowego i do zakończenia postępowania stan ten nie uległ zmianie, co miało bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji. Ponadto zauważyć przyjdzie, że aprobata toku rozumowania skarżącego oznaczałaby w istocie zakwestionowanie regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej wprowadzającej termin o charakterze materialnoprawnym. W przepisie tym wskazano bowiem, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia [...] grudnia 2008 r. To oznacza, że uzupełnienie braku formalnego wniosku ex post i zmiana na tej drodze ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiłaby obejście tego wymogu, co w państwie praworządnym jest wykluczone. W tym kontekście chybiony jest również drugi z zarzutów dotyczący naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zakwestionowanie wymogu spełnienia wszystkich warunków formalnych w dacie składania wniosku (art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej). Skarżącemu umknęło bowiem to, że elementy formalne, jakie winien spełniać wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty wymienione zostały w art. 6 ust. 1 ustawy zabużańskiej, a wśród nich, w pkt 2 cyt. przepisu wskazano dowody, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego, o którym mowa w art. 2 i 3. Nie ulega wątpliwości, że brzmienie powołanego przepisu wprost wskazuje na to, iż po pierwsze tego rodzaju dowód jest niezbędny dla rozpoznania sprawy co do meritum, po wtóre zaś, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar jego dostarczenia. Można oczywiście rozważać, czy jest możliwe dostarczenie tego dowodu na późniejszym etapie postepowania i jaki ma to wpływ na wynik sprawy, nie mniej jednak brak dowodu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego do czasu zakończenia postępowania (co w niniejszej sprawie jest bezsporne), wyklucza możliwość uzyskania decyzji pozytywnej. Trudno więc dociec, na czym miałaby polegać owa błędna wykładnia przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, skoro treść art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, systemowo powiązana z kolejnym przepisem – art. 6, jest jasna i nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).