I SA/Sz 677/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ONW na 2008 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej "ARiMR") decyzją z dnia[...] ., Nr [...] , utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu D. ARiMR z siedzibą w Z. z dnia[...] ., Nr [...] , którą R. P. przyznano na rok 2008, po potrąceniu kwoty [...] zł (kwota sankcji łącznie), płatność w kwocie [...] zł z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania (ONW). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, iż R. P. w dniu [...] (data wpływu do organu) złożył do Kierownika Biura Powiatu D. ARiMR z siedzibą w Złocieńcu wniosek o przyznanie płatności ONW (strefa nizinna I) na rok 2008. We wniosku tym producent zadeklarował do płatności 4 działki rolne oznaczone identyfikatorami A (o powierzchni [...] ha), B ([...] ha), C ([...] ha), D ([...] ha), o łącznej powierzchni [...] ha, znajdujące się na 3 działkach ewidencyjnych. W gospodarstwie R. P. (z uwagi na rozproszone gospodarstwo) w dniach[...] . i[...] . przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej, w której wyniku: – na działce rolnej oznaczonej jako A (część dz. ew. nr[...] ) stwierdzono deklarowaną grupę upraw (tj. JPO_TUZ) oraz powierzchnię [...] ha oraz zastosowano kod błędu DR14 (Normy DKR nie są przestrzegane) wskazując, że na powierzchni [...] ha łąka nie została wykoszona; – na działce rolnej oznaczonej jako B/B1 (część dz. ew. nr[...] ) stwierdzono deklarowaną grupę upraw (tj. JPO i UPO) oraz powierzchnię [...] ha; – na działce rolnej oznaczonej jako A (część dz. ew. nr[...] ) nie stwierdzono deklarowanej grupy upraw JPO_TUZ (zgodnie z kodem błędu DR7), wskazując na uprawę żyta ozimego kwalifikującą się m.in. do płatności JPO oraz stwierdzono powierzchnię większą (tj. [...] ha) od deklarowanej (tj. [...] ha); – na działce rolnej oznaczonej jako D/D1 (część dz. ew. nr [...] i dz. ew.[...] ) stwierdzono deklarowaną grupę upraw (JPO i UPO) o powierzchni mniejszej, tj. [...] ha w stosunku do deklarowanej [...] ha. Po zakończeniu przedmiotowej kontroli sporządzono "Protokół z czynności kontrolnych". Producentowi, który nie był obecny w trakcie wykonywanej kontroli, w dniu w dniu[...] . przesłano kopię tego raportu. Następnie,[...] ., wnioskodawcy przekazano kopię raportu po korektach. Na dowód stwierdzonych nieprawidłowości został wykonany szkic z pomiaru działek rolnych z umiejscowionymi kierunkami wykonania zdjęcia oraz opis zastanego stanu faktycznego. Ustalenia zawarte w ww. protokole stały się podstawą do wydania opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] r., którą organ I instancji przyznał R. P. płatności ONW na rok 2008 w pomniejszonej wysokości. Stronie przyznano płatność ONW w pomniejszonej kwocie, albowiem powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie tej płatności wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony – [...] ha. Kwotę tej płatności pomniejszono ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu (różnica: [...] ha, tj. 3,99 %) o kwotę [...] zł, czyli dwukrotność wykrytej różnicy (2 x 0,55 ha pomnożona przez[...] zł, tj. stawkę płatności ONW strefa nizinna I do 1 ha uprawy w 2008 r.) - zgodnie z przepisami art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. UE L Nr 345 z 20.11.2004 r., s. 1, ze zm.) oraz art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L Nr 141 z 30.04.2004 r., s. 18, ze zm.), w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L Nr 368 z 23.12.2006 r., str.74). Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, R. P. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym wskazał, że jest przekonany o zgodności zadeklarowanych powierzchni działek rolnych podanych we wniosku na 2008 r., a powodem zaistniałej różnicy w pomiarach mogło być mylne odczytanie granic działki ewidencyjnej nr [...] z uwagi na to, iż działka ta nie posiada swoich granic widocznych w terenie i jest połączona dwoma brzegami z sąsiadującymi działkami bez rozgraniczeń. Odwołujący się zaznaczył, że w działkę tę wchodzi użytek zielony z wykopem do odprowadzenia wody z gruntu, który można by przyjąć jako granicę działki. Powyższe spostrzeżenia strona oparła (cyt.) "na fakcie rzeczowym, otóż powierzchnia dalszej części tej działki za użytkiem zielonym łącznie z nim jest równa brakującej powierzchni wskazanej podczas kontroli i wynosi [...] ha." Wobec tego wniosła o przeprowadzenie ponownej kontroli na działce D nr ew.[...] . Ponadto, do odwołania R.P. dołączył kopię ortofotomapy ze wskazaniem użytku zielonego "ewentualny błąd". Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że jest ona zgodna z prawem i nie zachodzą możliwości rozstrzygnięcia w zakresie płatności ONW w sposób zgodny z żądaniem odwołującego się. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przywołał treść § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 686, poz. 448 ze zm.) i wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy dane podane przez R. P. we wniosku o przyznanie płatności ONW są zgodne ze stanem faktycznym oraz stwierdzenie, czy na całym obszarze przestrzegane są wymagania definiujące dobrą kulturę rolną. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym zarzutu strony w kwestii nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz mylnego określenia granic działki ewidencyjnej. Zdaniem tego organu, kontrola przeprowadzona na miejscu w dniach[...] . i [...] . odbyła się zgodnie z art. 29 powołanego powyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Organ wyjaśnił przy tym, że w realizacji kontroli terenowej brał udział zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali przeszkoleni i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy, zaś specjalistyczne oprogramowanie jest zintegrowane z urządzeniami pomiarowymi, przystosowanymi do pracy w trudnych warunkach terenowych, które z dużą dokładnością określają powierzchnię działek rolnych. Na wykonanych szkicach pomiaru działek rolnych załączonych do raportu z kontroli kontrolerzy wskazali granice działek rolnych (nie działek ewidencyjnych) kwalifikujących się do przyznania płatności. Zgodnie z deklaracją strony działka rolna oznaczona identyfikatorem D kwalifikowała się do przyznania płatności ONW, jednakże jej powierzchnia była mniejsza od deklarowanej. Wobec tego, organ odwoławczy uznał, że pomiar działki rolnej D, w wyniku którego stwierdzono powierzchnię mniejszą ([...] ha) względem powierzchni deklarowanej ([...] ha), został przeprowadzony prawidłowo. Kontrolerzy wykonujący pomiar działki rolnej C, na której zgodnie z deklaracją wnioskodawcy zadeklarowano do płatności ONW powierzchnię [...] ha, stwierdzili na całej powierzchni tej działki żyto ozime o powierzchni [...] ha. W związku z zastosowaną kompensacją powierzchni łączna stwierdzona powierzchnia działki rolnej D i C po kontroli uprawniona do płatności ONW wyniosła zaś [...] ha. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że dane przedstawione przez kontrolerów podlegają weryfikacji przez Biuro Kontroli na Miejscu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a w przypadku kontroli przeprowadzonej na działkach R. P. nie stwierdzono żadnych uchybień w dokumentacji pokontrolnej. Organ zaznaczył także, że w myśl art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wnioskodawca miał możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR co do jakości wyników z kontroli, czego nie uczynił. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza protokołu z czynności kontrolnych wykazała, iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Sama kontrola oraz protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią i nie zawiera błędów formalnych świadczących o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli na przedmiotowych działkach rolnych. Organ ten stwierdził także, że nie można przychylić się do prośby strony o dokonanie ponownej kontroli, gdyż w okresie sześciu miesięcy, jaki upłynął od poprzedniej kontroli, stan mógł ulec diametralnej zmianie i nie odzwierciedlałby stanu faktycznego działek rolnych, który został stwierdzony, a nie ma podstaw do stwierdzenia, że kontrola przeprowadzona [...] r. oraz [...] . została wykonana nieprawidłowo. R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, domagając się jej zmiany i uchylenia zastosowanej sankcji. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, który odmówił producentowi przeprowadzenia ponownej kontroli, z uwagi na upływ czasu i zmiany, jakie mogły zaistnieć w tym okresie na gruntach w jego gospodarstwie. Skarżący uważa, że okoliczności te w żaden sposób nie mogą wpłynąć na zmianę granic, jak też jej powierzchnię. Podkreślił także, że zaskarżona decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca i niesprawiedliwa, zwłaszcza, że opiera się o wyniki kontroli, w której nie brał on udziału. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"-"c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Przy czym, w myśl art. 134 P.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Sytuacja taka miała też miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą przyznano (cyt.) "po potrąceniu kwoty [...] zł (kwota sankcji łącznie) Panu R. Pz płatność ONW na rok 2008 w kwocie [...] zł". Po zapoznaniu się z treścią zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że nie odpowiada ona wymogom wynikającym z art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej "K.p.a." Zgodnie bowiem z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Stosownie zaś do art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem na celu wyjaśnić stronie, stosownie do art. 11 K.p.a., zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, tak aby doprowadzić do zaakceptowania przez stronę podjętego rozstrzygnięcia i w miarę możliwości jego dobrowolnego wykonania. Nie może ono nie zawierać odniesienia się organu do faktów lub okoliczności istotnych dla danej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania (ONW), odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz przedstawił wyliczenie co do płatności ONW, wskazując, że kwota płatności została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu o kwotę [...] zł, czyli dwukrotnie wykrytą różnicę. Organ ten w żaden jednak sposób nie wyjaśnił, dlaczego - finalnie - skarżącemu przyznano płatność w wysokości [...] zł, po potrąceniu kwoty [...] zł, tj. o [...] zł wyższej od wynikającej z przedstawionego przez organ wyliczenia. Na marginesie wskazać należy, że odpowiedzi na powyższe pytanie nie daje także lektura akt sprawy. Brak w nich jakiegokolwiek dokumentu (decyzji), z którego wynikałoby, iż w latach poprzednich na producenta nałożono sankcję, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Wobec tego, iż rolą Sądu jest kontrola legalności decyzji, a nie zastępowanie organu administracji w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści, stwierdzić należy, że wskazane powyżej braki uzasadnienia decyzji organu odwoławczego uniemożliwiają Sądowi - na tym etapie - dokonanie merytorycznej oceny podjętego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, kierując się naprowadzonymi wskazaniami i podejmując stosowne działania, wyjaśni zaistniałe rozbieżności co do kwoty pomniejszającej przyznaną płatność, i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że akt ten nie podlega wykonaniu. W oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzono od Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz skarżącego kwotę[...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmujących uiszczony wpis od skargi.