I OSK 1956/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 636/19 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 636/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Z. B., uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: E. S.A. z siedzibą w G. wystąpiła do Starosty Słupskiego z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie nr [...], w gminie Dębnica Kaszubska, poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej. We wniosku wskazano, że wnioskowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości obejmuje zezwolenia na prace związane z przebudową linii WN-110 kV relacji [...] i opisano zakres planowanych robót. Wyjaśniono również, że przebudowa wskazanej linii stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i jest zgodna w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości z decyzją Wójta Gminy Dębnica Kaszubska z dnia [...] kwietnia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie linii elektroenergetycznej WN o napięciu 110 kV relacji [...], w obrębie geodezyjnym [...], gmina Dębnica Kaszubska, działki nr [...] i [...]. Wskazano ponadto, że właściciel działki nr [...] – Z. B. nie wyraził zgody na ograniczenie sposobu korzystania z jego nieruchomości dla potrzeb realizacji opisanej wyżej inwestycji, albowiem przeprowadzone z nim rokowania nie przyniosły żadnych uzgodnień. W toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku poinformowało Starostę Słupskiego, że decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Dębnica Kaszubska z dnia [...] kwietnia 2017 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta Słupski decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. Dębnica Kaszubska, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] poprzez udzielenie E. S.A. z siedzibą w G. zezwolenia na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...], zgodnie z decyzją Wójta Gminy Dębnica Kaszubska z dnia [...] kwietnia 2017 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyczyną odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości był brak decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego zamierzenia. Stwierdzono bowiem, że Starosta może wydać taką decyzję tylko w sytuacjach wskazanych w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w przypadku obowiązywania planu miejscowego bądź wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. W związku z tym organ odstąpił od dokonania analizy prawidłowości przeprowadzonych z właścicielem działki rokowań. Co do wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ I instancji wyjaśnił, że decyzja ta jest związana z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a w przypadku odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. B. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] położonej w obrębie [...], gmina Dębnica Kaszubska, poprzez udzielenie E. S.A. w G. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN - 110 kV relacji [...], poprzez demontaż urządzeń istniejących linii, tj. łańcuchów izolatorów oraz przewodów roboczych i odgromowego linii napowietrznej oraz montaż nowych łańcuchów izolatorowych, podwieszeniu nowych przewodów roboczych i odgromowego oraz zawieszeniu tłumików drgań. Stwierdził, że obszar ograniczenia dla działki nr [...] wynosić będzie [...]m2, wyznaczony pasem o szerokości 13,8m, a długość linii wyniesie 141,3m - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji. W ocenie Wojewody, zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości określone w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgłoszona inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z dokumentów przedłożonych w sprawie wynika natomiast, że planowana inwestycja zgodna jest z decyzją Wójt Gminy Dębnica Kaszubska z dnia [...] września 2017 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie linii 110 kV [...] w obrębie geodezyjnym [...] gmina Dębnica Kaszubska (działki nr [...], [...]). Wskazana decyzja jest ostateczna i wiążąca zarówno dla organu, jak i dla stron postępowania. Wojewoda ustalił, że wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 83/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Wyrok ten nie jest prawomocny. Oceniając materiał dowodowy Wojewoda uznał, że inwestor przeprowadził z właścicielem nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, oraz że rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Wojewoda wskazał, że w dniu 23 listopada 2016 r. inwestor spotkał się z właścicielem nieruchomości, poinformował o planowanych pracach, zaproponował kwotę jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, jednak właściciel nie wyraził zgody na zaproponowane warunki. Z notatki służbowej inwestora z dnia 8 grudnia 2016 r. wynika, że właściciel nieruchomości podtrzymał swoje stanowisko, jakie przedstawił przedstawicielowi inwestora podczas rokowań w dniu 23 listopada 2016 r. i nie zgodził się na ustanowienie służebności. W pismach z dnia 1 grudnia 2016 r. i z dnia 11 stycznia 2017 r. inwestor przedstawił zakres planowanej inwestycji i zaproponował kwotę jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. Na powyższe pisma właściciel nieruchomości nie odpowiedział pomimo skutecznego ich doręczenia. Wojewoda stwierdził, że organ wydając decyzję w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bada, czy inwestor próbował uzyskać zgodę właściciela na realizację inwestycji, a nie to, w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona. Wojewoda wskazał, że pomimo tego, że w wyniku wydania decyzji organu odwoławczego sytuacja właściciela nieruchomości uległa pogorszeniu, gdyż zamiast odmowy ograniczenia organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, to jednak można było zastosować wyjątek z art. 139 k.p.a., albowiem decyzja I instancji w sposób rażący narusza interes społeczny, a jej utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy również doprowadziłoby do rażącego naruszenia interesu społecznego. W skardze na powyższą decyzję Z. B. zarzucił rażące naruszenie art. 15 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 139 k.p.a., art. 234 pkt 1 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności wskazał, że odmowa przez Starostę Słupskiego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego wynikała z braku w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej, wyeliminowanej uprzednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., mocą której sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast kontrolowana decyzja Wojewody za podstawę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przyjęła kolejną decyzję lokalizacyjną wydaną w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, tj. decyzję Wójta Gminy Dębnica Kaszubska z dnia [...] września 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] listopada 2017 r. Sąd podkreślił, że w administracyjnym toku instancji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zainicjowanym odwołaniem skarżącego doszło do zasadniczej zmiany istotnych okoliczności, z których istnieniem wiąże się możliwość powstania skutków jurydycznych. Pojawiła się bowiem w obrocie prawnym nowa decyzja lokalizacyjna, której treść determinuje w sposób zasadniczy rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Od wydania decyzji lokalizacyjnej zależy bowiem byt sprawy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Istnienie decyzji lokalizacyjnej determinuje sposób rozstrzygnięcia w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazano, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą niewątpliwie jest przebudowa linii elektroenergetycznej, podyktowane było koniecznością doprecyzowania zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości, co potwierdza treść nowej decyzji lokalizacyjnej. Z tego wynika, że zakres sprawy administracyjnej uległ, pomiędzy instancjami, takiej zmianie, która w zasadniczym stopniu wpłynęła na jej tożsamość. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie granice jej rozpoznania w I instancji ukształtował przede wszystkim brak decyzji lokalizacyjnej, której treść stanowi wyłączną determinantę i wzorzec dla rozstrzygnięcia w sprawie z art. 124 u.g.n. To stało się główną przyczyną odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i odstąpienia od weryfikacji pozostałych przesłanek ograniczenia, w tym oceny spełnienia wymogu przeprowadzenia rokowań z właścicielem. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w I instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym. Do tego, zdaniem Sądu, doszło natomiast w rozpoznawanej sprawie, albowiem Wojewoda, opierając się na nowej decyzji lokalizacyjnej, po raz pierwszy w toku instancji ocenił jej postanowienia w aspekcie niezbędnego zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości oraz zweryfikował przesłankę braku zgody Z. B. na proponowane przez inwestora ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie Sądu procedując we wskazany sposób Wojewoda naruszył art. 15 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dostrzegł również uchybienia procesowe w zakresie oceny dowodów potwierdzających, zdaniem inwestora, fakt przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Skarżącemu została przedstawiona przez inwestora jedynie propozycja ustanowienia za wynagrodzeniem służebności przesyłu, której skarżący nie przyjął. Powoływanie się w tej sytuacji przez Wojewodę na przedłożoną przez inwestora dokumentację, potwierdzającą – jego zdaniem - przeprowadzenie rokowań, nie było uzasadnione. Treść powyższych pism dotyczyła bowiem tylko warunków ustanowienia służebności przesyłu a nie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 § 1 u.g.n. Obie zaś instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Ze względu na zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wykładni rozszerzającej Sąd stwierdził, że nie można uznać, że zaproponowanie właścicielowi przez inwestora warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu stanowi wypełnienie warunku, o którym mowa w tym przepisie. Mimo bowiem podobnej funkcji uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu, której warunki przedstawił skarżącemu inwestor. Zgoda stron w tym zakresie może także polegać na umownym uzgodnieniu warunków służebności przesyłu, ale nie jest uzasadniony pogląd inwestora, a także Wojewody, że brak zgody właściciela w zakresie warunków ustanowienia służebności przesyłu uprawnia do stwierdzenia, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., tj. brak zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Z tego powodu nie można było utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Ponadto, zgoda na zajęcie nieruchomości powinna być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym lub jest już skonkretyzowana w decyzji lokalizacyjnej. Natomiast Wojewoda zaakceptował spełnienie wymogu braku zgody właściciela na ograniczenie sposobu korzystania z jego nieruchomości w sytuacji, gdy przeprowadzone rokowania poprzedzały jeszcze wydanie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2017 r., następnie wyeliminowanej z porządku prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lipca 2017 r. i w ogóle nie dotyczyły zakresu ograniczenia obszaru przewidzianego w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 2017 r. Zdaniem Sądu, Wojewoda podejmując zaskarżoną decyzję naruszył również art. 139 § 1 k.p.a., konstytuujący zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego (zakaz reformationis in peius). W niniejszej sprawie, w której skarżący wniósł odwołanie od decyzji odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i orzekł merytorycznie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób oczywisty pogarszając sytuację prawną skarżącego. Usprawiedliwieniem dla odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść nie mogły być wyjątki zachodzące wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja I instancji rażąco narusza prawo bądź lub rażąco narusza interes społeczny. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda nie dopatrzył się ani rażącego naruszenia prawa w decyzji organu I instancji, ani żadnego innego naruszenia prawa, którym dotknięta byłaby ta decyzja. Wobec tego powoływanie się na rażące naruszenie interesu społecznego, urzeczywistniającego się w podejmowaniu przez inwestora działań zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, nie mogło usprawiedliwiać odstąpienia od zakazu reformationis in peius. W ocenie Sądu spóźnione, w stosunku do daty wydania decyzji organu I instancji, doręczenie jej skarżącemu, nie stanowi uchybienia procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się również uchybień w zakresie rozpatrzenia skargi skarżącego z dnia 16 listopada 2017 r. złożonej w trybie art. 227 k.p.a. na działalność Starosty. Pomimo niedostatków uzasadnienia organu odwoławczego w zakresie ustosunkowania się do argumentów wskazanych w powyższej skardze, treść decyzji Wojewody w sposób dostateczny ujawnia jego stanowisko wobec możliwości prowadzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Poza tym, Starosta pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. ustosunkował się do zarzutów skargi, czyniąc zadość swoim obowiązkom procesowym wynikającym z art. 234 w zw. z art. 236 k.p.a. w formie adekwatnej do etapu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S.A. z siedzibą w G., zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez błędną wykładnię i w konsekwencji: - nieprawidłową interpretację pojęcia "rokowania" polegającą na przyjęciu, że rokowania pomiędzy stronami zmierzające do wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., muszą przybrać z góry założone ramy, zawierać w sobie określone treści (nie wskazując jakie), jak również że rokowania nie mogą dotyczyć ustanowienia służebności przesyłu, podczas gdy z przepisów prawa materialnego nie wynika obowiązek prowadzenia rokowań w ściśle oznaczony sposób, ani nie określają wymaganej treści rokowań, co doprowadziło do uznania, że rokowania przeprowadzone w przedmiotowej sprawie nie są rokowaniami o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.; - przyjęcie, że rokowania mogą być prowadzone dopiero po skonkretyzowaniu inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy w istocie przedmiotem rokowań zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. jest wyrażenie zgody na realizację konkretnej inwestycji, i dopiero wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości musi być zgodne z dokumentami planistycznymi; 2) przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, wbrew oczywistym faktom wynikającym z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, że skarżący nie przedstawił właścicielowi nieruchomości jakiejkolwiek oferty odnośnie wejścia na teren w celu przeprowadzenia prac objętych wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że nie doszło do rokowań, i co za tym idzie uchylenie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie przedmiotu inwestycji na działce [...] położonej w obrębie [...], która w dalszej kolejności doprowadziła sąd do błędnej wykładni art. 15 k.p.a. poprzez ocenę, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przez Wojewodę Pomorskiego gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w toku postępowania odwoławczego, a tym samym poprzez błędne przyjęcie, że wojewoda nie był uprawniony do orzeczenia reformatoryjnego, podczas gdy lokalizacja inwestycji i jej zakres były stronom wiadome, ponieważ linia energetyczna jest przebudowywana po istniejącym śladzie, a zatem strony miały pewną wiedzę co do lokalizacji inwestycji na etapie obu instancji; - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 139 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie przedmiotu inwestycji na działce [...] położonej w obrębie [...], które doprowadziły sąd do błędnej wykładni art. 139 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja wojewody Pomorskiego narusza zakaz reformationis in peius, gdyż pogarsza sytuację odwołującego się, podczas gdy w istocie orzekanie na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zawsze prowadzi do pogorszenia sytuacji właściciela gdyż dochodzi do ograniczenia praw właścicielskich, jak również nie można uznać, że doszło do pogorszenia sytuacji prawnej właściciela nieruchomości, ponieważ w sprawie ziściły się wszystkie przesłanki od których zależy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a zatem nie może być uznane za pogarszającą sytuację właściciela wydanie decyzji, której możliwość wywłaszczenia właściciela wynika z przepisu prawa, w tym zastosowanego przez wojewodę art. 124 ust. 1 u.g.n. Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz.2325 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając zaś na uwadze, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych zarzutów. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rokowania" polegającą na przyjęciu, że rokowania muszą przybrać z góry założone ramy, zawierać określone treści, jak również, że rokowania nie mogą dotyczyć ustanowienia służebności przesyłu, oraz przyjęcie, że rokowania mogą być prowadzone dopiero po skonkretyzowaniu inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lub decyzji lokalizacyjne, podczas gdy przedmiotem rokowań jest zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. wyrażenie zgody na realizacje konkretnej inwestycji i dopiero wydanie decyzji o ograniczeniu musi być zgodne z dokumentami planistycznymi. Odnosząc się do powyższych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na określone cele w określony sposób. Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. muszą poprzedzać rokowania o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Nie jest kwestią sporną, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i charakteru rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Natomiast, aby stwierdzić, czy obowiązek rokowań o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. został dochowany, istotna jest prawidłowa wykładnia powołanego przepisu. Zgodnie art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powołanego przepisu wynika, że rokowania mają dotyczyć uzyskania zgody właściciela na wykonanie prac o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Powołany art. 124 ust. 1 u.g.n., przytoczony wcześniej, w zdaniu pierwszym w sposób generalny stanowi, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie wskazanych w tym przepisie przewodów, ciągów, obiektów i urządzeń. Natomiast wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości możliwe jest dopiero wówczas gdy ograniczenie to jest zgodne z planem miejscowym planem, a w przypadku braku planu z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. To miejscowy plan lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w konkretnym przypadku, w konkretnej indywidualnej sprawie wskazuje jakie prace, jakie przewody, ciągi, obiekty, czy urządzenia mają być wykonane na wskazanej działce, jak również jaki obszar działki będzie podlegał ograniczeniu. Stąd też zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości przedmiotem których jest uzyskanie zgody na wykonanie prac o których mowa w ust. 1, czyli tych konkretnych prac, które w danej indywidualnej sprawie wynikają z miejscowego planu, lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, że rokowania z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie mogą być prowadzone, albowiem zakres prac nie jest sprecyzowany. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, iż rokowania nie mogą dotyczyć ustanowienia służebności przesyłu, należy wyjaśnić co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3182/15, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2864/15). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podkreśla się też w orzecznictwie, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Obie instytucje, tj. służebność przesyłu i zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości mają wprawdzie zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem szczególnego wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Dlatego też jeżeli podjęte rokowania dotyczyły warunków ustanowienia służebności przesyłu, a nie zgody na wykonanie prac o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie można przyjąć, że wymóg rokowań o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. został zachowany (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2866/17). Zaznaczyć należy, że prowadzenie rokowań w sprawie ustanowienia służebności przesyłu oczywiście nie jest ani zabronione, ani wykluczone, rokowania te mogą być prowadzone niezależnie od trybu wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n., możliwe jest również negocjowanie warunków ustanowienia służebności przesyłu w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby by się bezprzedmiotowe. Powyższa uwaga nie oznacza jednak, że rokowania dotyczące ustanowienia służebności przesyłu spełniają wymogi dotyczące rokowań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., a więc rokowań związanych z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1279/17). Dlatego też nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości, tym bardziej gdy negocjacje dotyczące ustanowienia służebności przesyłu prowadzone były przed wydaniem decyzji o ustanowieniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 142/18, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie doszło do ustalenia szczegółowych warunków udostępnienia nieruchomości przez właściciela na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., albowiem inwestor był zainteresowany jedynie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził rokowania. Nie przedstawił bowiem żadnych innych propozycji. Tymczasem rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., związane z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa właściciela do nieruchomości, muszą zawsze obejmować uzgodnienia związane z czasowym zajęciem nieruchomości w celu realizacji na niej prac wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., a nie polegać jedynie na przedstawieniu propozycji i warunków dotyczących ustanowienia służebności przesyłu. Z powyższym stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że skoro właściciel nieruchomości nie zgodził się na zaproponowane przez inwestora warunki nabycia przez niego ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości (służebności przesyłu), to organ był uprawniony do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Zauważyć należy, iż mimo podobnej funkcji, uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 i ust.3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i w jej następstwie niewłaściwe zastosowanie, jest niezasadny. Niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego sprawia, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § k.p.a. W zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 139 k.p.a. skarżący zarzuca sądowi błędną wykładnię art. 139 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody narusza zakaz reformationis in peius, gdyż pogarsza sytuację odwołującego, podczas gdy orzekanie na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zawsze prowadzi do pogorszenia sytuacji właściciela, gdyż dochodzi do ograniczenia praw właścicielskich. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim wyjaśnić istotę zasady wynikającej z art. 139 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Celem tej zasady jest ochrona sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, natomiast nie doprowadzi do jej pogorszenia. Natomiast zagadaniem podstawowym jest ustalenie zakresu tej zasady, czy też inaczej ujmując zakresu zakazu wynikającego z art. 139 § 1 k.p.a. Z powołanego przepisu wynika, że to organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej, należy tym samym rozważyć, czy zasada ta ma zastosowanie w każdym przypadku w którym organ odwoławczy podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w tym zakresie prezentuje jednolity pogląd. W pierwszej kolejności należy odwołać się do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98, w której odpowiadając na pytanie "Czy przewidziany w art. 139 k.p.a. zakaz reformatio in peius dotyczy również organu I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a.?" podjęta została następująca uchwała: "Przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.". Podobnie w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2297/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej. Przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Istota decyzji kasacyjnej sprawia, że nie ma do niej zastosowania zakaz orzekania na niekorzyść z art. 139 k.p.a. Ugruntowany jest pogląd, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym, zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 899/11, LEX nr 1244862). Przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 510/11, LEX nr 1216680). Podobnie w wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 3356/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowana w art. 139 k.p.a. zasada należy do podstawowych gwarancji prawnych, gdyż służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, ale nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, a więc wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przy tym należy podkreślić, że zasada ta nie oznacza jednak nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej. Powyższe rozważania wskazują, że organ odwoławczy związany jest wynikającym z art. 139 § 1 k.p.a. zakazem reformationis in peius tylko w przypadku merytorycznego rozstrzygnięcia, czyli gdy po uchyleniu decyzji organu i instancji orzeka merytorycznie w sprawie. Natomiast zakaz reformationis in peius wyłączony jest tylko wówczas gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Tym samym organ odwoławczy, który zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy, a nie tylko skontrolowania decyzji organu I instancji może uchylić zaskarżoną decyzję, natomiast możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy może mieć miejsce wówczas gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie Starosta Słupski decyzją z dnia [...] września 2017 r. odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, albowiem na datę orzekania brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (nie było również planu miejscowego), natomiast w trakcie postępowania odwoławczego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która stała się decyzją ostateczną. Tym samym w dacie orzekania przez Wojewodę Pomorskiego, tj. [...] lipca 2019 r. w sprawie z odwołania od decyzji Starosty Słupskiego z dnia [...] września 2017 r. w obrocie prawnym funkcjonowała już ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W takich okolicznościach, mając na uwadze, że organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić stan istniejący w chwili orzekania zasadne było uchylenie decyzji Starosty Słupskiego. Jednak decyzja Starosty Słupskiego nie naruszała rażąco prawa, ani nie naruszała rażąco interesu społecznego, decyzja Starosty Słupskiego w dniu jej wydania była zgodna z prawem. Jak wskazano wcześniej w dacie wydania decyzji przez Starostę Słupskiego o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości w obrocie prawnym nie było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to zobowiązywało organ do wydania decyzji odmownej. Tym samym decyzja organu I instancji w dacie jej wydania była zgodna z prawem, a w konsekwencji decyzja, która została wydana z zachowaniem zasady legalności nie była decyzją naruszającą interes społeczny, a tym bardziej decyzją która rażąco naruszałaby interes społeczny. W konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 139 § 1 k.p.a., które pozwoliłyby organowi II instancji po rozpoznaniu odwołania i uchyleniu decyzji organu I instancji na merytoryczne rozpoznanie sprawy, albowiem decyzja organu I instancji nie naruszała rażąco prawa, ani nie naruszała rażąco interesu społecznego. W takiej sytuacji decyzja organu II instancji powinna mieć wyłącznie kasacyjny charakter. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 139 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. są niezasadne Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna jest niezasadna, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.