II OSK 2058/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1741/19 w sprawie ze skargi O.P. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz O.P. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 marca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1741/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi O.P. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] (pkt I), stwierdził, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego (pkt II), stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), wymierzył Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców grzywnę w kwocie 500 złotych (pkt IV) oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania (pkt V). Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: W złożonej skardze na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ww. skarżący - O.P., zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a.", oraz wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stosownie do art. 129 § 1 k.p.a. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 4 kwietnia 2019 r. zostało skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odwołanie od odmownej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2019 r. Pismem z dnia 29 lipca 2019 r. skarżący wniósł do organu odwoławczego pismo poprzedzające ponaglenie. Natomiast w dniu 26 sierpnia 2019 r. nadano w placówce operatora pocztowego Poczta Polska ponaglenie. Również i te pisma nie spowodowały, by sprawa została przez organ odwoławczy rozpatrzona. Zdaniem skarżącego brak wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy pozostaje w rażącej zwłoce w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czym narusza dyspozycję art. 12, 35 i 36 k.p.a. Postępowanie zainicjowane odwołaniem skarżącego do czasu wniesienia skargi toczy się ponad 6 miesięcy. Znaczny napływ spraw jako czynnik obiektywny i niezależny od organu nie może stanowić usprawiedliwienia dla braku podjęcia w tym czasie przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania go do rozpatrzenia odwołania oraz o stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Potwierdził, że 4 kwietnia 2019 r. skarżący złożył odwołanie. Zostało ono przekazane organowi odwoławczemu 18 kwietnia 2019 r. Organ poinformował jednocześnie, że pismem z 29 kwietnia 2019 r. zostało mu przekazane przez organ pierwszej instancji zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji. Pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. (wpływ do organu odwoławczego 27 września 2019 r.) zostało wniesione ponaglenie na bezczynność organu odwoławczego w tej sprawie. Następnie 17 września 2019 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność. Zaś [...] grudnia 2019 r. organ odwoławczy wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Dalej organ przyznał, że postępowanie odwoławcze toczyło się zbyt długo, bo około ośmiu miesięcy, uchybienie to nie nosiło jednak cech rażącego naruszenia prawa. Niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego niniejsze postępowanie okazało się niemożliwe, z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Według danych uzyskanych z tej komórki organizacyjnej Urzędu, w pierwszym półroczu 2019 r. wpłynęły 13 503 sprawy, w tym 3 874 ponaglenia, co stanowi 174% wzrost w porównaniu z pierwszym półroczem 2018 r. o 8 568 spraw. Podjęto działania mające poprawić tę sytuację, ale ilość spraw do rozpoznania, w tym o bezczynność/przewlekłość stale rośnie. Ilość postępowań, którymi zajmował się Departament Legalizacji Pobytu, przewyższała realne możliwości niezwłocznego i terminowego rozpatrywania poszczególnych spraw przez ten organ, mimo zwiększenia zatrudnienia (jest to stała tendencja wzrostowa). Ta okoliczność miała charakter obiektywny. Jakkolwiek więc postępowanie odwoławcze toczyło się zbyt długo – z naruszeniem art. 35 k.p.a. i strona nie otrzymała wymaganej informacji o przyczynach wydłużenia postępowania – to uchybienie to nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa. W ramach reorganizacji Departamentu, pomimo utworzenia nowych jednostek wewnętrznych oraz zatrudnienia dodatkowych pracowników nie było możliwe dotychczas niezwłoczne skrócenie terminów prowadzenia postępowań w sytuacji stałego i znacznego przyrostu ich ilości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie odwoławcze w tej sprawie począwszy od 29 kwietnia 2019 r. (Szef Urzędu w tej dacie uzyskał od Wojewody Mazowieckiego informację dot. zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji pierwszej instancji) do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., toczyło się łącznie przez ponad 7 miesięcy. W ocenie Sądu, okres zanim Wojewoda nie przekazał owego dowodu doręczenia – nie powinien w realiach niniejszej sprawy – w myśl art. 35 § 5 k.p.a. być wliczony do terminu przewidzianego na rozpoznanie przedmiotowego odwołania. A zatem od 29 kwietnia 2019 r. organ odwoławczy przez długi czas pozostawał w zwłoce. Był bezczynny. Nie podejmował w tym czasie żadnych udokumentowanych czynności w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Strona nie była też informowana o przebiegu tego postepowania, w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Uwzględniając więc zazwyczaj rutynowy charakter czynności podejmowanych w tego rodzaju sprawach, Sąd stwierdził, że organ rażąco naruszył zasadę szybkości postępowania, wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. oraz naruszył art. 35 § 1 k.p.a. Przekroczenia terminów określonych w k.p.a. – co do zasady – nie mogą usprawiedliwiać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw w toku. Okoliczność ta nie powinna wprawdzie całkowicie pozostawać bez znaczenia, zatem w niniejszej sprawie została uwzględniona przy ustalaniu z urzędu wysokości nałożonej na organ grzywny. Wobec przytoczonych okoliczności, grzywna wymierzona organowi na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – w kwocie 500 zł – jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia. Ocena sposobu prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy nie może być bowiem oderwana od obowiązku rozpatrywania wszystkich spraw wniesionych do organu bez zbędnej zwłoki i w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Sąd miał zatem na uwadze, że mimo iż przyczyną przekroczenia w niniejszej sprawie przez Szefa Urzędu terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., był znaczny wzrost wpływu spraw tego rodzaju, na co m. in. w odpowiedzi na skargę powołał się organ, zaznaczając, że podjął zakrojone działania, by uniknąć takich sytuacji w przyszłości – to jednak strona powinna być zawiadamiana na bieżąco o sytuacji i przyczynach, w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony nie został w ogóle powiadomiony ani o przyczynach zwłoki, ani o nowym terminie załatwienia sprawy. Zaszły zatem podstawy do uznania, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie prowadzono zdecydowanie zbyt długo, przez cały czas zaniechano podejmowania czynności w sprawie, które byłyby udokumentowane. Organizacja pracy organu po przeprowadzonej reorganizacji Departamentu oraz zapewniona obsada urzędnicza muszą być adekwatne do wciąż rosnących potrzeb (tendencji wzrostowej tego typu spraw). Podsumowując, Sąd uznał, że wystąpiła bezczynność organu w rozpatrzeniu odwołania strony, która z uwagi na tak długo prowadzone postępowanie odwoławcze oraz niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. – miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Z tego też względu, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – działając z urzędu – wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł, uwzględniając przy jej miarkowaniu znaczny wpływ - w porównaniu z okresem wcześniejszym – tego rodzaju wniosków składanych przez cudzoziemców i inicjowanych postępowań odwoławczych. Dalej Sąd wyjaśnił, że nie było podstaw do zobowiązywania organu do wydania aktu, bowiem w dniu [...] grudnia 2019 r. organ odwoławczy wydał decyzję. Z tego względu Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie. Nadto Sąd wskazał, że strona nie wystąpiła o przyznanie sumy pieniężnej, zaś Sąd z urzędu nie stwierdził podstaw do jej przyznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając przedmiotowy wyrok w części dotyczącej punktu III i IV. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 149a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Sąd, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co czego doszło na skutek: a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem; b) braku bliższego wyjaśnienia z jakich powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych, - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy; przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji; 2/ art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wymierzeniu przez Sąd organowi grzywny w kwocie 500 zł, do czego doszło na skutek: a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów, jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o zasądzeniu grzywny; 3/ art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na wymierzeniu przez Sąd pierwszej instancji organowi grzywny w kwocie 500 zł do czego doszło na skutek: a) braku jednoznacznego wskazania, z jakich powodów Sąd uznał, że organowi należy wymierzyć grzywnę w wysokości 500 zł, b) powołania się na "rażące naruszenie zasady szybkości postępowania oraz niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a." jako przesłanek wymierzenia organowi grzywny z urzędu; c) pominięcia w zasadzie przez Sąd podnoszonej przez organ argumentacji dotyczącej przyczyn wydłużenia postępowania; Kierując się zaś względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. organ zarzucił także naruszenie: II. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1/ niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na: a) pominięciu innych niż długość postępowania obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem oraz b) stwierdzeniu przez Sąd, że bezczynność w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa należy zaliczyć m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji; 2/ niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na: a) pominięciu innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów, jak i wzięte pod uwagę przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz b) wymierzeniu przez Sąd organowi grzywny w kwocie 500 zł z powołaniem się na "rażące naruszenie zasady szybkości postępowania oraz niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a." jako przesłankę zasądzenia z urzędu grzywny; Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do jego punktu III i IV, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we ww. części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o: - oddalenie skargi kasacyjnej, - zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, - dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – wydruku korespondencji e-mail pełnomocnika strony z Departamentem Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w sprawie sygnatury sprawy i etapu postępowania, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. - oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Skarga kasacyjna kwestionuje pkt III i IV zaskarżonego wyroku dot. dwóch kwestii, a to uznania przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność skarżącego kasacyjnie organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też wymierzenia Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców grzywny w kwocie 500 zł. Kwalifikowana postać bezczynności zwalczana jest zarzutem niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że bezczynność miała rażący charakter bowiem nie uwzględniono takich okoliczności jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie sprawy, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ten zarzut nie jest usprawiedliwiony. Przede wszystkim stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Po wydaniu decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2019 r. odmawiającej udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pełnomocnik strony złożył w dniu 4 kwietnia 2019 r. za pośrednictwem organu pierwszej instancji odwołanie od tej decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 10 kwietnia 2019 r. przekazano je do organu odwoławczego w dniu 18 kwietnia 2019 r. Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji przekazał do Szefa Urzędu zwrotne poświadczenie odbioru decyzji pierwszoinstancyjnej. Od momentu przekazania organowi odwoławczemu dowodu doręczenia decyzji Wojewody Mazowieckiego do momentu wydania decyzji przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] grudnia 2019 r., a więc przez ponad 7 miesięcy, brak jest ujawnionych w aktach sprawy jakichkolwiek czynności po stronie organu odwoławczego. W tym zaś czasie pełnomocnik skarżącego zwracała się do organu odwoławczego pismami: z dnia 4 czerwca 2019 r. o przyspieszenie rozpoznania sprawy, z dnia 29 lipca 2019 r. z pismem poprzedzającym ponaglenie, z dnia 23 sierpnia 2019 r. z ponagleniem. Pisma te, co nie jest kwestionowane, pozostały bez odpowiedzi. Zatem faktyczny okres ponad 7 miesięcy braku jakichkolwiek czynności po stronie organu odwoławczego, mając przy tym kompletny materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia ostatecznego, bez potrzeby jego uzupełniania, sprawia, iż organ odwoławczy nie zachował zasady szybkości i prostoty postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., czym doprowadził właśnie do uznanej w sprawie bezczynności. Zauważyć również należy, że przez cały ten okres organ nie poinformował pełnomocnika skarżącego o terminie załatwienia jego sprawy oraz o powodach opóźnienia, nawet po wskazanych wyżej pismach strony skarżącej mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania. Z kolei sprawa ta winna być załatwiona w terminie jednego miesiąca, skoro nie była szczególnie skomplikowana (art. 35 § 3 k.p.a.), i pomimo licznych pism ponaglających ze strony pełnomocnika skarżącego organ odwoławczy nie reagował na nie, pozostając w dalszym ciągu w zwłoce w rozpoznaniu odwołania. Zdaniem orzekającego w tej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w realiach tej sprawy dokonał prawidłowej oceny postępowania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, słusznie uznając, że ujawniona niesporna przecież bezczynność miała charakter kwalifikowany. Norma art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza jednocześnie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie – wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r. I OSK 260/20. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12). Generalnie rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona więc miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego – patrz: wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r. II OSK 721/18. Brak jakiegokolwiek działania przez organ odwoławczy przez ponad 7 miesięcy był niewątpliwie oczywisty, nastąpiło także niewątpliwe i oczywiste stwierdzenie uchybienia terminu w zakresie załatwiania sprawy, która nie była przecież skomplikowana, a niewątpliwie bardzo istotna dla skarżącego, stąd wnioski o przyśpieszenie jej rozpoznania. Ta bezczynność z uwagi na brak reakcji organu odwoławczego na liczne ponaglenia pełnomocnika skarżącego może być uznana za wyjątkową, przyjmując obiektywny miernik staranności organu i ciążące na nim obowiązki, w tym wynikające z art. 36 k.p.a. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ujawniona znaczna bezczynność w tej sprawie miała charakter bezczynności "wyjątkowej", przyjmując obiektywne kryteria dla tego typu oceny. Dlatego też Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdzoną bezczynność uznał za kwalifikowaną, właściwie podkreślając, że przekroczenia terminów, co do zasady nie mogą usprawiedliwiać powoływane przez organ odwoławczy problemy organizacyjne, duża liczba spraw w toku. Okoliczność ta miała jednak wpływ i została uwzględniona przy wymierzaniu organowi grzywny. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie pozwala uznać za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak bliższego wyjaśnienia z jakich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz niewywiązania się w stosownym czasie z obowiązków sygnalizacyjnych. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, [w] Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, oceniając wniesioną skargę na bezczynność organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone uzasadnienie koncentruje się na wszystkich istotnych elementach mających decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Przesłanki wskazujące na charakter kwalifikowanej bezczynności ujawnionej w tej sprawie zostały, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób syntetyczny wyjaśnione w zaskarżonym uzasadnieniu, odniesiono się również do argumentacji organu opisującej w odpowiedzi na skargę trudności organizacyjne wpływające na ujawnioną bezczynność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak to uznał Sąd pierwszej instancji, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m.in. wyroki NSA z: 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16; 21 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16; 1 sierpnia 2017 r. II OSK 2614/16). Nie można zatem uznać by, w tych okolicznościach, doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 141 §4 p.p.s.a. i 133 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie nr 2 i 3 zamieszczonym w petitum kasacji, co wiąże się z faktem wymierzenia organowi administracji grzywny w kwocie 500 zł. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji (postanowienia), czy też zaistnieniu bezczynności czy też przewlekłości bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu czy bezczynności. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza materiał dowodowy sprawy i orzekał na podstawie akt sprawy, o czym świadczą wskazywane w uzasadnieniu okoliczności właściwe dla przedmiotowej sprawy. Tym samym nie został naruszony ww. przepis procedury sądowoadministracyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości do wartości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, iż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się kwalifikowanej bezczynności, a więc bezczynności noszącej cechy rażącego naruszenia prawa, zasadne było wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Tak więc wymierzenie grzywny było konsekwencją stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Wymierzając organowi grzywnę w kwocie 500 zł, miarkowano ją, co zaznaczył Sąd pierwszej instancji, właśnie z uwagi na znaczny wzrost tego rodzaju wniosków składanych przez cudzoziemców i inicjowanych postępowań odwoławczych. Kwota grzywny ustalona została w minimalnej wysokości i niewątpliwie mieści się w ustawowych granicach i znajduje swoje uzasadnienie w realiach rozpoznawanej sprawy. Nie jest sporne, że z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r. wynikało, iż przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4918,17 zł (M.P. z 2020 r., poz. 174), zatem wymierzona grzywna stanowi jej 1/10 część. Sąd pierwszej instancji wyjaśniając przesłanki wysokości wymierzenia takiej grzywny nie tylko uwzględnił kłopoty organizacyjne organu odwoławczego, ale również miarkował wymiar grzywny i mimo, że nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia w zakresie jej wyliczenia, to jednak nie można uznać, że w tym zakresie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniającego uchylenie zaskarżonego wyroku w jego pkt IV. W tym stanie rzeczy, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, wobec złożenia odpowiedzi na kasację przez pełnomocnika skarżącego w terminie oznaczonym w art. 179 p.p.s.a., zapadło na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.