II SA/Wa 1142/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2019 r. o numerze [...], utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. M. M. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie renty specjalnej. W uzasadnieniu wskazał, że posiada trudną sytuację socjalno-bytową, bowiem jego stałe miesięczne dochody stanowi świadczenie rentowe w wysokości 857 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Podniósł również, że posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane na stałe. Nadto poinformował, że z powodu tragicznej śmierci ojca w wyniku zdarzenia komunikacyjnego (potrącenia na przejściu dla pieszych) "doznał cierpienia" i nie może pogodzić się z tym, że sprawca wypadku nie został ustalony, przez co Skarżący "utracił zdrowie". Wskazał przy tym, że w 2008 r. starał się o otrzymanie zadośćuczynienia za cierpienia moralne i psychiczne wywołane śmiercią ojca, jednakże bez powodzenia z uwagi na oddalenie jego powództwa o rentę i zapłatę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia specjalnego, a następnie – decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. – utrzymał tę decyzję w mocy. Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 lutego 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 1243/17 oddalił jego skargę. W uzasadnieniu podkreślono, że świadczenia specjalne nie mogą stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. Nie mają one również charakteru socjalnego. Mając zatem na uwadze, że Skarżący powoływał się na tego rodzaju okoliczności, Sąd ten uznał, że w tej sytuacji nie można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku", a tylko w sytuacji jego wystąpienia istnieje możliwość przyznania takiego świadczenia. Jednocześnie Sąd podkreślił, że celem wnioskowanego świadczenia specjalnego nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżący ponownie wystąpił o przyznanie renty specjalnej. Zaznaczył przy tym, że w jego sytuacji zaistniały nowe okoliczności uzasadniające przyznanie mu tego świadczenia. W tym zakresie Skarżący powołał się na orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, orzeczenie o trwałej i częściowej niezdolności do pracy, a także na bardzo trudne warunki bytowe i mieszkaniowe. Nadto wskazał, że przyczyną jego problemów ze zdrowiem oraz zmniejszonej możliwości zarobkowania była śmierć ojca w wypadku drogowym. Z tego tytułu nigdy nie otrzymał on jakiejkolwiek rekompensaty. Skarżący wniósł przy tym o zwrócenie się do prokuratury, która prowadziła postępowanie w sprawie tego wypadku o nadesłanie kompletnych akt sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. o numerze [...], Prezes Rady Ministrów – działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący wystąpił ponownie z wnioskiem o przyznanie mu renty specjalnej, po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., która stała się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dokonanej w prawomocnym wyroku z dnia 5 lutego 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 1243/17. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, w kolejnym wniosku Skarżący podniósł tożsame okoliczności, jak w poprzedniej sprawie, bowiem powołał się na sytuację materialną, zdrowotna oraz śmierć swojego ojca. W tej sytuacji należało przyjąć, że żądanie Skarżącego dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, co stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes Rady Ministrów wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2018 r., którym utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2019 r. Zdaniem organu, pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach wnioskodawcy. Prezes Rady Ministrów zauważył przy tym, że Skarżący, chociaż przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazuje argumenty wymienione w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. Zatem wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2019 r., Skarżący wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie: 1) art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy wniosek Skarżącego dotyczył innych okoliczności prawnych i faktycznych, niż w sprawie [...]; 2) art. 7, art. 77 oraz art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, albowiem organ postępowania nie podjął wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, jak również nie dopełnił obowiązków w zakresie wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego; 3) art. 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy z poszanowaniem zasady zaufania do organów publicznych. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi podniósł, że po pierwsze posiada interes prawny w postępowaniu, a po drugie, w sprawie nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, bowiem jego wniosek wskazywał na nowe okoliczności w stosunku do uprzednio zakończonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Spór w sprawie dotyczył tego, czy Prezes Rady Ministrów mógł odmówić wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącego o przyznanie renty specjalnej poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy uprzednio toczyło się już postępowanie wywołane wnioskiem Skarżącego, zakończone prawomocną decyzją o odmowie przyznania renty specjalnej. Przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że ustawa przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Odnotować od razu trzeba, że Prezes Rady Ministrów odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącego nie powołał się na przesłankę podmiotową, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną. Jak wynika natomiast z uzasadnień obu wydanych w sprawie postanowień, organ odmówił wszczęcia postępowania uznając, że żądanie Skarżącego dotyczyło sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną, zatem z uwagi na wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że okoliczności stanowiące "inne uzasadnione przyczyny" nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę. Z tego względu, w orzecznictwie oraz literaturze wypracowano stanowisko, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania. Należy przez to rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z pewnością przypadek taki zachodzi wtedy, gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw lub brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie wspomnianego przepisu. W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania było funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy (res iudicata). Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r. o sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Podkreślić przy tym należy, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r. o sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska [w:], M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz; Kraków 2005, s. 968). Bezsporne w sprawie jest, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie – decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. – utrzymał tę decyzję w mocy. Ta ostateczna decyzja została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 lutego 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 1243/17 oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 22 maja 2018 r. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy wskazuje, że pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2017 r., a sprawą z wniosku Skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r. zachodzi niewątpliwie tożsamość podmiotowa – dotyczą bowiem tych samych stron (Skarżącego i organu), przedmiotowa – żądania oparte zostały na takiej samej podstawie prawnej (art. 82 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), nie zmieniły się również okoliczności faktyczne sprawy. Użyta wówczas argumentacja, uzasadniająca zdaniem Skarżącego przyznanie wnioskowanego świadczenia, była tożsama. Skarżący bowiem ponownie powołał się na stan zdrowia, trudną sytuację materialną (warunki bytowe i mieszkaniowe), a także śmierć ojca i związany z tym brak rekompensaty. Nie wskazał natomiast żadnych nowych okoliczności. W szczególności za taka "nową" okoliczność nie można uznać, jak to podniósł Skarżący w uzasadnieniu skargi – "nowego wniosku dowodowego" pozwalającego ustalić okoliczności wypadku, w wyniku którego śmierć poniósł jego ojciec, gdyż jak to wynika z uprzednio wydanych w sprawie decyzji, jak również z uzasadnienia do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 1243/17, śmierć ojca Skarżącego, jak również brak rekompensaty z tego tytułu oraz związane z tym problemy zdrowotne Skarżącego, nie zostały w ogóle uznane za okoliczności świadczące o "szczególnie uzasadnionym przypadku", którego zaistnienie daje jedynie podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Skoro zatem wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. był w istocie tym samym żądaniem, w przedmiocie którego wydana została już decyzja Prezesa Rady Ministrów, uznać należy, że ostateczność tej decyzji odnosi taki skutek, że zamyka organowi możliwość prowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Sprawia to w konsekwencji, że wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. było nie tylko prawidłowe, ale wręcz obowiązkowe wobec zagrożenia skutkiem rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) w razie merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącego. Z tych względów nie można było uwzględnić zarzutów podniesionych w skardze. Podkreślić przy tym należy, że wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. powoduje, że postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte i organ nie miał obowiązku szczegółowego badania wszystkich okoliczności sprawy, a jedynie miał ustalić wymaganą z punktu widzenia art. 61a § 1 k.p.a. tożsamość sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r. o sygn. akt I OSK 2413/17), czego Prezes Rady Ministrów – jak już wyżej omówiono – dokonał prawidłowo. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.