II GSK 929/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi R. B. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 279/11 w sprawie ze skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 862/10 w sprawie ze skarg R. B. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie 1. wznawia postępowanie sądowe, 2. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 279/11 oraz poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 862/10 - oba w części odnoszącej się do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r., znak: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i w tym zakresie umarza postępowanie sądowe, 3. oddala skargę o wznowienie postępowania sądowego w zakresie w jakim Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 279/11 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 862/10 oddalającego skargi na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r., znak: nr [...], nr [...]. 4. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz R. B. 8.240 (osiem tysięcy dwieście czterdzieści) złotych, tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 279/11, oddalił skargę kasacyjną R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 862/10, oddalającego skargi R. B. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r., o numerach: [1], [2], [3], [4], [5], [6], [7], [8], [9], [10] w przedmiocie wymierzenia, na podstawie § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, dalej: rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2005 r.), kary pieniężnej w łącznej wysokości 103.500 zł. R. B. pismem z [...] czerwca 2015 r. złożył skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wskazując jako podstawę wznowienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., sygn. akt K 31/13, zgodnie z którym przepisy § 2–5 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. w zakresie, w jakim określają dolne granice kar pieniężnych, są niezgodne z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm., dalej: ustawa o rybołówstwie) w związku z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w całości oraz uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 862/10 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach oraz kosztów postępowania wznowieniowego. Uzasadniając skargę o wznowienie postępowania, skarżący podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny uznał, iż w ustawie o rybołówstwie nie została ustanowiona dolna granica kar, zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ustalając w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r. dolne stawki kar, spowodował, że w przypadku stwierdzenia określonego naruszenia, organ wymierzający karę nie może nałożyć kary w wysokości niższej niż przewidziana w rozporządzeniu. W konsekwencji uniemożliwił realne stosowanie kryterium szkodliwości czynu. Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie, Minister miał jedynie "zróżnicować" kary przewidziane w ustawie, co nie może być odczytane jako upoważnienie do "zaostrzenia" regulacji w stosunku do stanu prawnego wynikającego z decyzji ustawodawcy. Regulacja zawarta w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r., w ocenie Trybunału, pogarsza sytuację podmiotu gdyż ustanawia dolny pułap odpowiedzialności, podczas gdy w ustawie takiego pułapu brak. W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania sądowego organ wniósł o jego zawieszenie do czasu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W załączeniu organ przedstawił wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisu § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżący przyłączył się do wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o wznowienie prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1544/15 zawiesił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z [...] września 2015 r., wydanymi na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 oraz z art. 145a k.p.a. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r., o numerach: [1], [3], [4], [5], [7], [8], [9], [10] oraz poprzedzających je decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. W uzasadnieniach decyzji organ stwierdził, że mimo zaistnienia ustawowej przesłanki wznowienia w postępowaniach zakończonych decyzjami z [...] marca 2010 r., uchylenie dotychczasowych rozstrzygnięć i wydanie nowych decyzji rozstrzygających o istocie spraw było wyłączone z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki określonej w art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wobec tego, że od doręczenia decyzji w sprawach objętych wnioskiem o wznowienie postępowania upłynęło ponad pięć lat, a zatem nie można uchylić decyzji w trybie wznowieniowym, należało stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa przy jednoczesnym wskazaniu, że powodem, dla którego organ nie uchylił decyzji jest upływ pięcioletniego terminu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z [...] września 2015 r. odmówił uchylenia ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r., o numerach: [2], [6] oraz poprzedzających je decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. W uzasadnieniach decyzji organ podniósł, że kara pieniężna została wymierzona w oparciu o kwotę uzyskaną ze sprzedaży nielegalnie złowionych ryb, a nie w oparciu o dolną granicę określoną w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r., którego przepisy § 2-5 w zakresie, w jakim określają dolne granice kar pieniężnych zakwestionował Trybunał Konstytucyjny. W takiej sytuacji, zdaniem organu, nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 145a k.p.a. Skarżący złożył wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw, które następnie cofnął. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi decyzjami z [...] listopada 2016 r. o numerach: [01] , [02] , [03] , [04] , [05] , [06] , [07] , [08] , [09] , [10] umorzył postępowania z wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw. Następnie Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej pismem z [...] stycznia 2017 r. wniósł o podjęcie zawieszonego na zgodny wniosek stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 marca 2017 r. podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania jest częściowo zasadna. Na wstępie należy podnieść, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 81), wyjaśniono, że przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. "stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien stosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w sprawie". Mając na uwadze ogólną moc wiążącą uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.) oraz cel zmierzający do realizacji prawa strony skarżącej do ponownego rozpoznania sprawy w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 17 marca 2015 r. o sygnaturze K 31/13, dotyczącego zgodności z konstytucją przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 76, poz. 671), w sytuacji gdy skarga o wznowienie postępowania dotyczyła sprawy w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga o wznowienie postępowania wniesiona przez R. B. opiera się na ustawowej przesłance wznowienia postępowania w związku z czym postanowił wznowić postępowanie w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem i rozpoznać sprawę na nowo w granicach zakreślonych podstawą wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.) Uwzględniając, że Trybunał Konstytucyjny przywołanym wyrokiem z 17 marca 2015 r., w punkcie 4a) sentencji orzekł, że § 2 – 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie, w zakresie w jakim określają dolne granice kar pieniężnych są niezgodne z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz bezsprzeczny fakt, iż rozstrzygnięcia organów, których sprawa dotyczy, mocą których wymierzono stronom karę pieniężną, wydane były na podstawie § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2005 r., uchyleniu, stosownie do art. 282 § 2 p.p.s.a., podlegał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 279/11 oraz poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 862/10, w części rozstrzygającej o zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r. o numerach: [1], [3], [4], [5], [7], [8], [9], [10] . Wobec zaś okoliczności, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego i w skardze o wznowienie postępowania sądowego powołał się na tą samą podstawę wznowienia oraz, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzjami z [...] września 2015 r., na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 oraz z art. 145a k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa wymienionych wyżej ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r. w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. i w ten sposób zostały zakończone postępowania w sprawie wznowienia postępowań zakończonych tymi decyzjami z [...] marca 2010 r., należało uznać, że postępowanie sądowe, w omawianym zakresie, stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 282 § 2 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W wyniku ponownego rozpoznania skargi, z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nie byłoby bowiem możliwe wydanie innego orzeczenia, niż odpowiadające w swej istocie decyzjom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2015 r. W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie są zasadne skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 279/11, w zakresie, w jakim została oddalona skarga kasacyjna R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 862/10, oddalającego skargi na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r., o numerach: [6] i [2]. W sprawach zakończonych wymienionymi decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r. kary pieniężne zostały nałożone w wysokości wyższej niż dolna granica określona w § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. (odpowiednio: 11.000 zł i 12.500 zł). W tym miejscu należy zauważyć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r. w sprawie K 31/13 jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Z tego też względu w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na motywy, którymi kierował się Trybunał Konstytucyjny wydając powołane orzeczenie. Trybunał, rozważając konstytucyjność § 2 – 5 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. stwierdził, że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie minister został umocowany do zróżnicowania wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, z uwzględnieniem kryterium rodzaju oraz społecznej szkodliwości naruszenia. W ocenie Trybunału Minister Rolnictwa, określając w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r. górne granice kar, nie wykroczył poza wysokość określoną w ustawie, jednak - w części dotyczącej określenia dolnej granicy kary za dane przekroczenie - zaostrzył reżim przewidziany w ustawie o rybołówstwie. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawodawca nie ustanowił dolnej granicy kar, zaś minister, ustalając dolne stawki, spowodował, że w wypadku stwierdzenia określonego naruszenia, organ wymierzający kary (okręgowy inspektor rybołówstwa morskiego) nie może nałożyć kary w wysokości niższej niż przewidziana w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie, minister miał jedynie "zróżnicować" kary przewidziane w ustawie, co nie może być odczytane jako upoważnienie do "zaostrzenia" regulacji w stosunku do stanu prawnego wynikającego z decyzji ustawodawcy. W ocenie Trybunału regulacja zawarta w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2005 r. pogarsza sytuację podmiotu; ustanawia dolny pułap odpowiedzialności, podczas gdy w ustawie takiego pułapu brak. Przyjętego rozwiązania nie usprawiedliwia argument, że upoważnienie do wydania rozporządzenia nakazuje miarkować ("różnicować") odpowiedzialność w zależności od rodzaju naruszenia i jego społecznej szkodliwości. Niewątpliwie przewidziane w rozporządzeniu szerokie "widełki", pozwalają na indywidualizację kary sprowadzającą się do uwzględnienia w procesie stosowania sankcji administracyjnej zasady proporcjonalności i sprawiedliwości (słuszności), w zgodzie z ogólnymi zasadami k.p.a., to jednak nie do organu wykonawczego należy konstruowanie zasad odpowiedzialności za naruszenie przepisów o rybołówstwie. W konkluzji Trybunał stwierdził, że wprowadzenie kary minimalnej nie ma dostatecznej podstawy prawnej, nie mieści się w ogólnym upoważnieniu do określenia wysokości kar. Ustanowienie kary minimalnej ogranicza w istotny sposób możliwość zrealizowania w procesie wymierzania kar sformułowanej w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie dyrektywy różnicowania kar w zależności od rodzaju naruszenia i społecznej jego szkodliwości. Uwzględniając charakter omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz okoliczność, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z [...] marca 2010 r., o numerach: [6] i [2] nałożył kary pieniężne w wysokości odpowiadającej kwotom uzyskanym przez R. B. ze sprzedaży dorsza pochodzącego z nielegalnych połowów, które były wyższe, niż dolna granica kary określona w § 3 pkt 20 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r., należało uznać, że powołana podstawa wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego nie mogła doprowadzić do zakwestionowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 279/11, w zakresie, w jakim została oddalona skarga kasacyjna R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 862/10, oddalającego skargi na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2010 r., o numerach: [6] i [2]. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 276 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 206 p.p.s.a. Kwota zasądzonych kosztów postępowania sądowego obejmuje wpis od skargi o wznowienie i skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem i opłaty za czynności adwokackie ustalone na podstawie § 14 pkt 2 lit. a) i b) w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) - w części w jakiej skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego została uwzględniona.