I OSK 2082/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 120/19 w sprawie ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 04 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Sz 120/19 oddalił skargę [...] Spółka z o.o. [...] Spółka komandytowa w [...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w [...] na podstawie art. 173 § 1 w związku z art. 177 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) zarzucając Sądowi I instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 – dalej jako: "specustawa") poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie leży w kompetencji organu administracji publicznej badanie kwestii wpływu wywłaszczenia części nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie na możliwość dalszego wykorzystania oraz użytkowania pozostałej, tj. niepodlegającej wywłaszczeniu części nieruchomości, w tym w szczególności w kontekście prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, a która to okoliczność ma podstawowe znaczenia dla ustalenia wartości odszkodowania lub zastosowania do skarżącej innych przewidzianych prawem form rekompensaty; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", art. 86 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, mimo braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w tym nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej na okoliczność ustalenia rzeczywistego wpływu wywłaszczenia nieruchomości na możliwość dalszego korzystania przez skarżącą z nieruchomości; 2.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej pomimo nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia rzeczywistego wpływu wywłaszczenia nieruchomości na możliwość dalszego korzystania przez skarżącą z nieruchomości, co ma podstawowe znaczenie dla okoliczności niniejszej sprawy, a których wyjaśnienie wymaga informacji specjalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), zarządził skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie koncentruje się na kwestii wpływu wywłaszczenia części nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie na możliwość dalszego wykorzystania oraz użytkowania pozostałej, tj. niepodlegającej wywłaszczeniu części nieruchomości. I. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były decyzje wydane w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu - utraty - prawa własności. Podstawę prawną ustalenia tego odszkodowania z tytułu utraty prawa własności stanowiły przepisy art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1a, 1b i 3, art. 22 ust. 1 oraz art. 23 specustawy. Przepisy art. 12 ust. 4a i 4f specustawy regulują ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych), odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Tymczasem, skarżąca kasacyjnie zasadności swojego stanowiska upatruje w art. 13 ust. 3 specustawy. Na podstawie art. 13 ust. 3 specustawy drogowej w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Przepis ten nie reguluje natomiast kwestii ustalenia odszkodowania. Przepis ten reguluje kwestię roszczenia właściciela o nabycie niewywłaszczonej na cele budowy dróg części nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w sposób jednolity w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym żądanie skarżących dotyczące nabycia części nieruchomości niepodlegającej wywłaszczeniu pod drogę krajową ma charakter cywilnoprawny. Roszczenie to powinno być bowiem realizowane w drodze umowy pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem wykonującym funkcję zarządcy drogi publicznej. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawie postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2022 r. sygn.. II OSK 711/22 oraz wyrok NSA z 24.11.2011 r., I OSK 1351/11). Uregulowanie to było również przedmiotem analizy Sądu Najwyższego, który w wyroku z 9 października 2015 r. sygn. IV CSK 702/14 wskazywał, że wyjątkowe uregulowanie nie może być wykładane rozszerzająco, a tym bardziej przyjmowane do przypadków nieobjętych zakresem tej normy prawnej. W niniejszej sprawie w kwestii zastosowania art. 13 ust. 3 specustawy drogowej wypowiedział się organ II instancji i prawidłowo stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji. Z tej też przyczyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego zaskarżonym wyrokiem nie mógł przynieść pożądanego rezultatu. II. Zważywszy na powyższe, niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Zważywszy na fakt, że sądowoadministracyjna kontrola dotyczyła w niniejszej sprawie ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności, niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. art. 7 k.p.a., art. 86 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. 78 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej pomimo nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia rzeczywistego wpływu wywłaszczenia nieruchomości na możliwość dalszego korzystania przez skarżącą z nieruchomości oraz z uwagi na brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej na okoliczność ustalenia rzeczywistego wpływu wywłaszczenia nieruchomości na możliwość dalszego korzystania przez skarżącą z nieruchomości. Zauważyć trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sądem I instancji może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzone naruszenie prawa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w badanym przypadku dotyczyło odszkodowania za utratę prawa własności. Tymczasem, wad tego postępowania skarżąca kasacyjnie upatruje w braku badania kwestii pozostających poza sferą tego postępowania administracyjnego. Z tej też przyczyny podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.