II OSK 1172/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2119/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji w terminie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2119/16, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., powołując się na art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 1.000 zł z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Organ administracji ustalił, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 28 czerwca 2012 r., a decyzja wydana [...] września 2012 r. Postępowanie trwało więc 91 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 2 dni. Ustalając okres zwłoki Wojewoda uznał, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 22 dni przeznaczone na uzgodnienia decyzji z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O., Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. i Starostą O. Ustalono w tym zakresie, że pisma zawierające wystąpienia o uzgodnienia przez Starostę O. oraz przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. doręczono organom współdziałającym w wydaniu decyzji przez pracownika organu administracji w dniu 6 września 2012 r. Natomiast wystąpienie o uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 5 września 2012 r. i doręczone 10 września 2012 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. decyzję uzgodnił pismem z 10 września 2012 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 11 września 2012 r. Pozostałe organy uzgadniające nie zajęły stanowiska, wobec czego przyjęto, że uzgodnienie nastąpiło w trybie tak zwanej "milczącej zgody" w dniu 1 października 2012 r. w odniesieniu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. oraz w dniu 20 września 2012 r. w odniesieniu do Starosty O. W związku z tym uznano, że do terminu załatwienia sprawy nie podlega wliczeniu okres od 6 września 2012 r. do 27 września 2012 r., kiedy to wydano decyzję lokalizacyjną. Ustalając okres zwłoki w wydaniu decyzji przyjęto też, że termin 65 dni na załatwienie sprawy uległ przedłużeniu o dwa dni, gdyż jego ostatni dzień przypadł w sobotę. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., na skutek zażalenia Wójta Gminy O., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Przyjął jednakże, że zwłoka w załatwieniu sprawy wyniosła 3 dni. Organ odwoławczy, podzielając zasadnicze elementy ustaleń organu pierwszej instancji uznał, że dzień wydania decyzji lokalizacyjnej nie podlega odliczeniu. W związku z tym uznano, że do terminu załatwienia sprawy nie podlega wliczeniu okres od 6 września 2012 r. do 26 września 2012 r., tj. do dnia poprzedzającego wydanie decyzji lokalizacyjnej. Uznano też, że termin 65 dni na załatwienie sprawy uległ przedłużeniu o dwa dni, gdyż jego ostatni dzień przypadł w sobotę. Oznacza to, że kara z tytułu niewydania decyzji w terminie powinna wynieść 1.500 zł, ale organ odwoławczy nie mógł orzec na niekorzyść strony odwołującej się. Jakkolwiek bowiem organ pierwszej instancji naruszył art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w ocenie Ministra, nie było to rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 k.p.a. W skardze skarżący, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, twierdził, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy termin wyznaczony przez organ administracji stronom postępowania na zapoznanie się z aktami sprawy oraz termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków. Zarzucił także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zanegowanie ustaleń faktycznych Wojewody co do ustalonego przez niego okresu uzgadniania projektu decyzji, który to okres podlegał odliczeniu od dopuszczalnego czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że zwłoka Wójta Gminy wyniosła 3 dni. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organu odwoławczego. Uznał, że dzień wydania decyzji lokalizacyjnej nie podlega odliczeniu, mimo iż w tym dniu nie upłynął jeszcze termin uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej. Nie ma to jednak znaczenia z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Ponadto Sąd uznał, że czynności polegające na zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag w sprawie oraz zawiadomieniu o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji, stanowiły zwykłe czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie można ich uznać za czynności przerywające bieg ustawowego terminu. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków i 7-dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Zarzucono także naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska Ministra, który dokonał wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących długości okresu uzgadniania projektu decyzji lokalizacyjnej, co spowodowało wadliwe określenie liczby dni zwłoki w wydaniu decyzji. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Tego rodzaju okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie miały jednak miejsca. Z tego względu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest zasadny. Kolejne zagadnienie przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczy błędnych – w ocenie skarżącego kasacyjnie – ustaleń faktycznych Ministra, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, co do liczby dni zwłoki w wydaniu decyzji, sprowadzających się do przyjęcia, że odliczeniu nie podlega dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, w sytuacji, gdy nie upłynął jeszcze czas na uzgodnienie projektu decyzji. W tej sprawie zarzut ten nie ma znaczenia, gdyż organ odwoławczy, stosując art. 139 k.p.a., nie orzekł na niekorzyść skarżącego i utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...], który w związku z 2-dniową zwłoką w wydaniu decyzji wymierzył karę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Niemniej w ocenie NSA stanowisko Ministra jest trafne, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna być wydana w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku i w związku z tym dzień wydania takiej decyzji nie powinien być od tego terminu odliczany. Inaczej nigdy by nie doszło do jednodniowego opóźnienia w wydaniu decyzji, nawet gdyby taka decyzja została wydana 66 dnia od dnia złożenia wniosku. W związku z tym zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie jest zasadny. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.