II OW 145/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Łódzkiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.G. z dnia 7 lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. Nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi W. gm. B. oraz części gruntów wsi P. i wsi M. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. Wojewoda Łódzki zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. (zwanym dalej SKO) w sprawie określenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.G. z dnia 7 lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi W. gm. B. oraz części gruntów wsi P. i wsi M. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że powyższe pismo K.G. zostało przekazane Wojewodzie jako organowi właściwemu w sprawie przez SKO. Zdaniem Wojewody organem do rozpatrzenia tego typu wniosku jest jednak SKO. Uzasadniając swoje stanowisko w tej kwestii Wojewoda wskazał na zmianę przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, która polegała na wykreśleniu zd. drugiego tego przepisu, a które to zdanie wskazywało wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Właściwości wojewody do załatwienia spraw z zakresu scalania i wymiany gruntów, zdaniem Wojewody, nie można również wywieść z art. 3 ust. 1 pkt 5-7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zatem Wojewoda stanął na stanowisku, że obecnie w sprawach scaleń i wymiany gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z art. 17 pkt 1 K.p.a. Zatem to ten organ będzie właściwy do rozpatrzenia złożonego przez K.G. wniosku. W odpowiedzi na wniosek SKO w P. podniosło, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i judykatury, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. Zdaniem SKO jako zasadę należy przyjąć, że tak długo jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, jest on właściwy do orzekania na podstawie art. 156 K.p.a. w sprawie tej decyzji. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, wydanej przez nieistniejący już organ - Kierownika Urzędu Rejonowego w O., jako organ administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej byli wojewodowie, a w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie (art. 17 pkt 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. Nr 34, poz. 201). Wojewoda jako organ administracji rządowej nadal istnieje i jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Mając na uwadze powyższe wywody SKO stanęło na stanowisku, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku K.G. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi W., gm. B. oraz części gruntów wsi P. i wsi M., i wniosło o wskazanie Wojewody Łódzkiego jako organu właściwego w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozpoznawana sprawa jest sporem kompetencyjnym, pomiędzy organem administracji rządowej – Wojewodą Łódzkim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie W niniejszej sprawie negatywny spór kompetencyjny dotyczy kwestii ustalenia organu właściwego do załatwienia wniosku K.G. z dnia 7 lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] listopada 1990 r. wydanej w przedmiocie scalenia gruntów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku w okolicznościach przedmiotowego sporu jest SKO w P. Wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W dniu 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści "Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a." W podsumowaniu niniejszej uchwały wskazano, że wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi tutaj o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów. W sytuacji natomiast zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. Z przypadkiem takim mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Organy, które orzekały w niej w przedmiocie scalenia gruntów już bowiem nie istnieją. Należy zatem sięgnąć do obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tejże ustawy organem właściwym w sprawie prowadzenia postępowania scaleniowego i wymiennego jest starosta. Nadto zwrócić należy uwagę, że od dnia 1 sierpnia 2009 r. art. 3 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie zmienił dotychczasowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w ten sposób, że brak jest dotychczasowego zdania drugiego tego przepisu wskazującego wojewodę jako organ wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu. Tego typu zabieg legislacyjny – usunięcie przepisu szczególnego, powoduje, że organu odwoławczego od decyzji starosty wydanej w I instancji należy poszukiwać w przepisach ogólnych zawartych w K.p.a. Właściwości wojewody jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. nie można także, wbrew twierdzeniom SKO w P., ustalić na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, albowiem pkt 5 tego przepisu wskazuje na wojewodę jako organ I instancji w sprawach tam wskazanych, a pkt 7 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta jedynie w sposób ogólny stanowi o zakresie działania wojewody, i jako taka nie może w sposób samodzielny stanowić podstawy do działania wojewody jako organu wyższego stopnia. Niezbędne jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu prawa, który pozwala wojewodzie działać w konkretnej kategorii spraw, przewidując kompetencję wojewody do ich załatwienia. Powyższe rozważania jednoznacznie prowadzą do wniosku, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. w sprawach scaleń i wymiany gruntów winien zostać ustalony z zachowaniem reguł ogólnych wynikających z art. 17 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku K.G. jest SKO w P. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji