I OSK 1290/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1295/11 w sprawie ze skargi Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora placówki oświatowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1295/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] o odwołaniu M. B. ze stanowiska Dyrektora Młodzieżowego Domu Kultury w Ś. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że odwołanie M.B. z zajmowanego organ wyjaśnił dokonywaniem przez M.B. wynajmu lokali położonych na terenie nieruchomości, na której ustanowiono trwały zarząd na rzecz Młodzieżowego Domu Kultury, oraz przyrzeczeń co do ich wynajmu bez wymaganej zgody Prezydenta Miasta z mocy §3 decyzji tego Prezydenta z dnia [...] czerwca 2005 r. o ustanowieniu trwałego zarządu. Odwołany czynił to także bez wiedzy tego organu, co świadczy o nieprzestrzeganiu podstawowych procedur w zarządzaniu i gospodarowaniu mieniem publicznym, które należy zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek, stanowiący w świetle art. 38 ustawy o systemie oświaty, podstawę odwołania ze stanowiska. W ocenie Wojewody Śląskiego art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie ma w niniejszym przypadku zastosowania, ponieważ §4 ust. 7 statutu Młodzieżowego Domu Kultury w Ś. określa, że instytucja ta "prowadzi działalność w ciągu całego roku kalendarzowego, jako placówka, w której nie są przewidziane ferie szkolne". Odwołanie nauczyciela z powierzonego mu stanowiska kierowniczego odbyło się zatem w sposób nieprawidłowy. Ponadto, organ nadzoru podniósł, iż zarządzenie nie posiada uzasadnienia, co w istotny sposób narusza obowiązujące przepisy prawa. W dniu [...] kwietnia 2011 r. M. B. przekazano jedynie jego ustne motywy, z kolei pisemne uzasadnienie sporządzono dopiero na wniosek strony, w formie załącznika do zarządzenia, który doręczono jej [...] maja 2011 r. Oddalając skargę Gminy Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że odwołanie dyrektora placówki oświatowej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (tj. bez wypowiedzenia) należy traktować jako władcze działanie organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań, zaś akt podjęty w tym zakresie dotyka interesu prawnego osoby odwoływanej z tego stanowiska rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że organ rozstrzygający w tej kwestii powinien uzasadnić w sposób wystarczający swój akt. Brak uregulowań formułujących taki obowiązek wprost nie stanowi przeszkody do wywiedzenia takiej konieczności z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu podejmując uchwałę lub zarządzenie podlegające kontroli. Wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu oraz stanowi konsekwencję zasady demokratycznego państwa prawnego czy zasady zaufania do państwa. Skoro art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu, zaś wywód ów i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru jak i sądu. Z aktu o odwołaniu ze stanowiska powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności stanowiły przyczynę odwołania, jak również to, dlaczego organ wydający zarządzenie uznał te okoliczności za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. W treści przedmiotowego aktu w ogóle nie zaprezentowano motywów zawartego w nim rozstrzygnięcia. Prezydent Miasta uczynił to dopiero 9 dni później, kiedy doręczył M.B. uzasadnienie do zarządzenia sporządzone w formie załącznika do tego aktu. Także ono jednak nie może zostać uznane za wystarczające. Organ stwierdził bowiem w sposób arbitralny i lakoniczny, że zachowanie odwołanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, jako że jest przejawem "nieprzestrzegania podstawowych procedur w zarządzaniu i gospodarowaniu mieniem publicznym". Tymczasem, zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" użyty w powyższej regulacji jest pojęciem nieostrym. Nie budzi jednak wątpliwości, że nie mieści się w nim każde naruszenie prawa. Sformułowanie to powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być więc na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków. Innymi słowy musi ono mieć taką postać, aby uniemożliwiać nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej (tak z przyczyn od niego niezależnych jak i leżących po jego stronie), co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. Do okoliczności takich nie należą nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej placówki. Z załącznika do zarządzenia o odwołaniu M. B. ze stanowiska dyrektora Miejskiego Domu Kultury w Ś. nie wynika, czy naruszenie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., jakiego się dopuścił powodowało, że dalsze sprawowanie przezeń tej funkcji uniemożliwi normalne, efektywne funkcjonowanie omawianej placówki oświatowej. Prezydent Miasta Ś. nie wyjaśnił dlaczego uznał za zasadne taką kwalifikację zachowania wyżej wymienionego. Trudno natomiast przyznać, aby sam fakt wynajmowania przez wyżej wymienionego pomieszczeń bez wymaganej zgody organu samorządowego musiał od razu być czynem tego rodzaju, aby stanowić szczególnie uzasadniony przypadek wykluczający realizację przez Miejski Dom Kultury jego zadań. Nieprawidłowości w zakresie gospodarowania mieniem będącym w trwałym zarządzie tej placówki mogły stanowić przyczynę odwołania jej dyrektora, jednak nie w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 34a ust. 2 pkt 1 tej regulacji, w przypadku gdyby spowodowały wydanie wobec niego negatywnej oceny, o której mowa w art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674, ze zm.). Wspomniane zarządzenie wydane zostało pomimo negatywnej opinii, jaką na temat odwołania M. B. wyraziło Kuratorium Oświaty w K. - Delegatura w B. Chociaż z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby opinia ta była dla organu samorządowego wiążąca, to jednak nie budzi wątpliwości, że zawarte w niej negatywne stanowisko tym bardziej obliguje wspomniany organ do wyczerpującego uzasadnienia swojego aktu, a w szczególności do jasnego i przekonującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego wbrew opinii wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1295/11 Gmina Ś. zarzuciła naruszenie prawa materialnego art.38 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię, iż przepisu tego nie stosuje się do placówki oświatowo - wychowawczej jaką jest Młodzieżowy Dom Kultury w Ś., oraz, iż brak stosowania procedury wynajmowania pomieszczeń bez wymaganej zgody organu samorządowego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zarzucono również naruszenie prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez obrazę art.106 §5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 223 §1 kpc polegającą na błędnym ustaleniu, iż Zarządzenie Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie posiadało uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zakreśla krąg podmiotowy, którego dotyczy wskazując, iż odnosi się on do dyrektorów szkół i placówek, nie wykluczając z tego kręgu żadnych placówek wg kryterium "feryjności", na którą powoływał się w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski. Podobnie nie dzieli ustawodawca wg takiego kryterium placówek podając ich definicję w art. 3 pkt 3 przedmiotowej ustawy. Wręcz przeciwnie, nakazuje on taką interpretację przepisów ustawy, że ilekroć będzie w nich mowa bez bliższego określenia o placówce – należy przez to rozumieć jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10, zaś tym właśnie przepisem objęty jest jako placówka oświatowo - wychowawcza Młodzieżowy Domu Kultury w Ś., a art.38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wspomina właśnie o placówce bez bliższego określenia. Gospodarowanie mieniem tj. w sposób jakiego oczekuje organ samorządowy, bowiem w sposób zawarowany ustaloną w tej mierze procedurą, jest istotną częścią funkcji kierowniczej jaką tenże organ powierzył osobie powołanej. Równie istotną jak funkcje nauczycielskie ale przecież nie tożsame z nimi. Przywołanie w tym kontekście przepisów Karty Nauczyciela jest o tyle zatem nietrafne, iż w żaden sposób nie dotyka spraw objętych zarzutami, bowiem te nie mieszczą się w sferze przepisów Karty Nauczyciela, a tym samym pozostają za pomocą tego kryterium niemierzalne. Ponadto, odwołanie nastąpiło jedynie z funkcji kierowniczej zaś odwołany dalej pracował jako nauczyciel. Brak właściwego zarządu w zakresie gospodarowania mieniem musi stanowić przesłankę ocenną zawartą w treści art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Istnienie takiego zaś naruszenia pozostaje dostatecznie istotną i ważną przesłanką dokonanego odwołania. Odnośnie zarzutu braku uzasadnienia zarządzenia, należy podnieść, iż jest to zarzut niezgodny ze stanem faktycznym. Organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia sam bowiem stwierdza istnienie takiego uzasadnienia nadmieniając jednakże; iż nie zostało ono wręczone odwołanemu dyrektorowi razem z wręczonym mu zarządzeniem. Zaskarżony wyrok mylnie wymaga dla aktu administracyjnego spełnienia przesłanek które warunkować by mogły ewentualnie skuteczność czynności z zakresu prawa pracy. Żaden przepis nie tworzy obowiązku wręczenia uzasadnienia zarządzenia razem z zarządzeniem, ani też nie wskazuje w jakim czasie takie uzasadnienie zarządzenia należy doręczyć. Omawiane zarządzenie jako czynność administracyjna, stanowi bowiem dopiero podstawę do dokonania czynności z zakresu prawa pracy, dlatego kwestię istnienia uzasadnienia takiego zarządzenia nie wolno rozpatrywać przez pryzmat czynności odwołania sensu stricto tj. jako czynności prawa pracy. Przepis art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wymaga, aby istniał przypadek szczególnie uzasadniony, aby odwołanie było możliwe. Istnienie obiektywnych i wystarczających przesłanek zwolnienia, stwierdzono w sposób opisany w piśmie skierowanym do Śląskiego Kuratora Oświaty celem zasięgnięcia opinii, zgodnie z przywoływanym przepisem. Uzasadnienie unieważnionego zarządzenia powtarza w całości zarzuty jak też treść pisma kierowanego do Śląskiego Kuratora Oświaty, co dowodzi istnienia zasadności przyczyn odwołania tak w chwili wydania zarządzenia, jak też w chwili odwołania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniósł o jej oddalenie podzielając motywację zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie sformułował oceny prawnej w zakresie braku stosowania art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty do Młodzieżowego Domu Kultury w Ś., lecz jedynie przytoczył pogląd wyrażony przez Wojewodę Śląskiego, w żaden sposób nie wskazując, czy pogląd ten podziela. Zgodnie z powołanym art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Cytowany przepis stanowi zatem podstawę do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, ale jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Ustawodawca nie pozostawił zatem właściwemu organowi swobody w zastosowaniu procedury odwołania bez wypowiedzenia, lecz uzależnił jej zastosowanie od zaistnienia przypadku szczególnie uzasadnionego. Właściwy organ uprawniony zatem został do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia tylko przy jednoczesnym wykazaniu zaistnienia takiego przypadku. Jakkolwiek zatem przepisy ustawy o systemie oświaty nie wskazują literalnie na formułowanie przez właściwy organ uzasadnienia do zarządzenia wydawanego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, to jednak taki obowiązek wynika z ustawowego warunku dopuszczalności zastosowania tego przepisu, a więc uzasadnienia przez organ, że zaistniał szczególny przypadek i na czym jego szczególność polega, aby odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia. Należy zatem w pełni podzielić ocenę prawną Sądu pierwszej instancji w zakresie obowiązku sporządzenia z urzędu przez Prezydenta Miasta Ś. uzasadnienia do zakwestionowanego zarządzenia już w chwili jego wydania, nie zaś dopiero na wniosek zainteresowanej osoby. Sporządzenie uzasadnienia zarządzenia z urzędu w chwili jego wydania służy bowiem wykazaniu przez właściwy organ przysługiwania w danej sprawie uprawnienia do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przez pryzmat którego wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością komunalną w tym zakresie, ocenia dopuszczalność i prawidłowość skorzystania przez właściwy organ z procedury określonej w powołanym przepisie. Wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące odrębności podejmowanych działań w zakresie prawa pracy nie mają znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, skoro stanowią jedynie konsekwencję podjętego zarządzenia. Sporządzone uzasadnienie zarządzenia na wniosek M.B. nie spełnia wskazanego powyżej ustawowego wymogu, ponieważ nie stanowi jego integralnej części od chwili wydania, lecz jedynie formę rozpatrzenia wniosku zainteresowanego o uzyskanie takiego uzasadnienia. Również zawarcie takiego uzasadnienia w wystąpieniu o uzyskanie opinii Śląskiego Kuratora Oświaty nie spełnia wymagań wynikających z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, skoro kurator oświaty nie jest adresatem zarządzenia, jak również nie jest organem nadzorującym legalność zastosowania tego przepisu. Niezależnie od powyższego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał wskazaną w uzasadnieniu sporządzonym na wniosek M.B. przyczynę jego odwołania za niewystarczającą do uznania jej za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Słusznie bowiem Sąd stwierdził, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia może nastąpić jedynie wtedy, gdy ma to służyć natychmiastowemu pozbawieniu go jakiegokolwiek wpływu na dalsze funkcjonowanie placówki, który to wpływ jest wynikiem naruszenia obowiązującego prawa lub statutu albo innych aktów kształtujących to funkcjonowanie. Naruszenie zasad gospodarowania mieniem Młodzieżowego Domu Kultury w Ś. przez M. B. w sposób wskazany przez Prezydenta Miasta Ś. nie zostało przez ten organ wykazane, jako uzasadniające natychmiastowe odwołanie M. B. z zajmowanego stanowiska. Nie wiadomo bowiem, w czym tkwiła potrzeba odwołania M. B. z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia, zamiast zastosowania np. odwołania za wypowiedzeniem. Ustawowa szczególność przypadku dopuszczalności odwołania nauczyciela bez wypowiedzenia z zajmowanego stanowiska kierowniczego nie obejmuje bowiem takich przypadków, w których może znaleźć zastosowanie odwołanie za wypowiedzeniem. Rzeczą organu było zatem wykazanie, iż tylko odwołanie bez wypowiedzenia zapewniało należytą ochronę prawnych i statutowych interesów placówki kierowanej przez odwołanego M. B. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.