II GSK 1183/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2344/18 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 października 2018 r. nr DGN.4.6651.15.2017.MR.5.KOZ-R/1182 w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 30 kwietnia 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2344/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę L. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 października 2018 r. w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożył L. W., zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z dnia 2018 r., poz. 121 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.n.), poprzez uznanie, iż Skarżący naruszył dyspozycję tego przepisu; 2. art. 178 ust. 2 pkt u.g.n., poprzez niesłuszne zastosowanie kary dyscyplinarnej; 3. przepisów postępowania poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym z mocy art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zarzuty procesowe sprowadzają się w znacznej części do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.) Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W ocenie NSA, także organ dokonał wnikliwej i niebudzącej zastrzeżeń analizy okoliczności faktycznych sprawy, zebranych dowodów, jak i twierdzeń oraz wniosków Skarżącego. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu ww. przepisów postępowania. Trafnie podkreślono, w zaskarżonym wyroku oraz wywodach organu, iż przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie wyjaśniające dowiodło, że skarżący przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszył liczne obowiązki wynikające z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez wykonywanie czynności szacowania niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz niedochowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych, przejawiające się m.in. w: błędnym ustaleniu rodzaju wycenianej nieruchomości i jej przeznaczenia, określenie w odstępie około 5 miesięcy, a następnie około 4 miesięcy trzech różniących się znacznie wartości rynkowych tej samej nieruchomości (3 082 800 zł, 2 209 200 zł, 1 790 880 zł), dla tego samego stanu tej nieruchomości, skopiowaniu w zakresie "Informacji historycznych, gospodarczych, geograficznych z literatury, map i obserwacji własnych dotyczące terenu b. Kresów Wschodnich RP" do treści operatów szacunkowych wiadomości zawartych w Wikipedii (w zakresie opisu miasta K.). Podnoszone w tym zakresie zarzuty sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. W ocenie NSA, w okolicznościach niniejszej sprawy szczególnie istotny charakter ma zwłaszcza brak w operacie szacunkowym pełnej informacji o mieście K. i szacowanych nieruchomościach w odniesieniu do okresu sprzed 1939 r. Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy zauważyć, iż nie mogą być uznane za trafne zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego opisane w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. WSA nie naruszył bowiem art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 175 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do tych zarzutów należy podkreślić, że art. 178 u.g.n. w ust. 1 stanowi, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 -3, podlega odpowiedzialności zawodowej. Według zaś art. 175 ust. 1 rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z treści przytoczonego przepisu - odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego – należy wywieść, że opisane tam obowiązki rzeczoznawcy to zasady określające normy, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Sąd I instancji wskazał też, że badanie, czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 u.g.n., nie obejmuje oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - rynkową wartość, lecz sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych wskazanym art. 175 ust. 1 u.g.n. (zob. np. wyrok NSA z 20.01.2022 r., II GSK 541/18, LEX nr 3330977). Takiego rozumienia art. 175 ust. 1 u.g.n. skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła. Kontrola zasadności zastosowania tego przepisu - zatem ocena, czy zachodziły podstawy do uznania, że uchybiono obowiązkom rzeczoznawcy wynikającym z art. 175 ust. 1 ustawy - wymaga odniesienia się do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów, objętych omawianą podstawą kasacyjną. Wskazują one bowiem zasady - "wynikające z przepisów prawa" - jakimi powinien kierować się rzeczoznawca przy wykonywaniu m.in. czynności określenia wartości nieruchomości. Analiza kwestionowanych przez Urząd Wojewódzki operatów szacunkowych sporządzonych przez skarżącego kasacyjnie jako rzeczoznawcę majątkowego pięciu operatów szacunkowych (operaty z dni: 18 stycznia 2016 r., 17 czerwca 2016 r., 27 października 2016 r., 23 lutego 2017 r. i 9 maja 2017 r.), dotyczących "ustalenia wartości majątku nieruchomego pozostawionego poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w mieście K., woj. S. (obecnie tereny Ukrainy), jednoznacznie wskazuje na trafność uchybień wskazywanych przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Za prawidłowy należy uznać pogląd WSA, iż skoro w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2015 r. Wojewoda Lubelski stwierdził, że przedmiotem postępowania o ustaleniu prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej była nieruchomość rolna (gospodarstwo rolne), to rzeczoznawca majątkowy nie był uprawniony do ustalania innego przeznaczenia tej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że jeżeli dane transakcyjne nie zawierały wszystkich aktualnych informacji wymaganych dla celu szacowania, to obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było uzupełnienie tych danych. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że jako brak należytej staranności można kwalifikować wykorzystanie jako "Źródła informacji o nieruchomości i rynku nieruchomości" - "Informacji historycznych, gospodarczych, geograficznych z literatury, map i obserwacji własnych dotyczących terenu b. Kresów Wschodnich RP" - wyłącznie skopiowanych do treści operatów szacunkowych informacji zawartych w Wikipedii (przy opisie miasta K.) oraz w "Serwisie Informacyjnym Urzędu Miasta R." (przy opisie miasta R.). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji i organ w pełni zasadnie przyjęły, że takie działanie można kwalifikować jako nieprofesjonalne, skoro w operatach szacunkowych nie ma wystarczającej charakterystyki miasta K. w zakresie stosunków społecznych i gospodarczych przed 1939 r. i brakuje istotnych informacji o czynnikach mających wpływ na określenie wartości nieruchomości rolnej pozostawionej w K. Zasadnie zaznaczył organ, iż rzeczoznawca majątkowy pominął charakterystykę geograficzną i gospodarczą, opisy ukształtowania terenu, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, czynniki przyrodnicze, opis jakości gleb i dróg, strukturę użytków rolnych na tych terenach i ogólny stopień rozwoju gospodarczego przed 1939 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i zaakceptowane w wyroku WSA, że skarżący kasacyjnie nie wykorzystał dostępnej literatury, wiarygodnych źródeł historycznych oraz dokumentów i materiałów pomocniczych, tj.: map geograficznych, topograficznych i gleboznawczych oraz innych dostępnych materiałów urządzeniowo-rolnych, a także opisów i informacji zamieszczonych w przewodnikach krajoznawczych, turystycznych oraz rocznikach i w innych opracowaniach GUS. Zatem za słuszne uznać należy stanowisko, że rzeczoznawca majątkowy może posiłkować się każdym wiarygodnym źródłem informacji, jednak powinien dokonać weryfikacji ich przydatności dla celu wyceny. Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż opis miasta K. zawarty w Wikipedii w znikomym stopniu jedynie zawiera elementy niezbędne dla scharakteryzowania miasta, zgodnego z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097), dalej "ustawa zabużańska". WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, że skarżący kasacyjnie powinien był wykazać inicjatywę w celu uzyskania bardziej trafnych informacji. W świetle przywołanych przepisów, za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym w sprawie zastosowania omawianej sankcji były również inne okoliczności. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy zabużańskiej dla województwa s. porównywalnymi są województwa: małopolskie ze współczynnikiem 0,74 oraz podkarpackie ze współczynnikiem 0,84, a skarżący, powołując się na ww. przepis, wskazał jako porównywalne jedynie miasto R. położone w województwie [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, czy R. charakteryzował się podobnym stopniem urbanizacji, charakterem administracyjnym i zbliżoną liczbą mieszkańców w odniesieniu do okresu sprzed 1939 r. Prawidłowo zauważył również WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że rzeczoznawca majątkowy w żadnym ze sporządzonych operatów szacunkowych nie określił w sposób prawidłowy obszaru przyjętego rynku w tym zakresie, w jakim powinien on odpowiadać charakterystyce porównywalnej miejscowości położonej w Rzeczypospolitej Polskiej według historycznego stanu z okresu przed 1939 r. Ponadto skarżący kasacyjnie nie przedstawił też charakterystyki obrębu B. (obecnie w mieście R.) z okresu przed 1939 r.. z którego wybrał nieruchomości porównawcze w wycenach z dnia 27 października 2016 r. z dnia 23 lutego 2017 r. i z dnia 9 maja 2017 r., ale wskazał tylko ogólny zapis, że jest to rynek lokalny o najbardziej zbliżonych cechach i parametrach porównawczych - rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o funkcji zapisanej w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania Gminy T. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2002 r. Natomiast jak trafnie zauważył Sąd I instancji - zgodnie z § 48 ust. 1 rozporządzenia, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było uzasadnić wymagany stopień podobieństwa i stopień rozwoju wybranej miejscowości o statusie miasta lub obszaru miasta do miasta K. i przedstawić charakterystykę tych obszarów z okresu przed 1939 r. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż skarżący kasacyjnie jako rzeczoznawca majątkowy miał pełne prawo dokonać samodzielnego wyboru rynku nieruchomości, z tym, że jego obowiązkiem było właściwe uzasadnienie takiej decyzji, czego nie uczynił. Tymczasem zgodzić należy się z poglądem, że - jak już wskazano - badanie czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 u.g.n. nie obejmuje oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - rynkową wartość, lecz sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych wskazanym art. 175 ust. 1 u.g.n. Trafnie przyjął zatem Sąd I instancji, że na aprobatę zasługuje wspólny element oceny pracy skarżącego przy sporządzaniu zakwestionowanych operatów, odnoszący się do każdego ze stawianych rzeczoznawcy zarzutów - braku szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości (por. wyrok NSA z 8.12.2016 r., II GSK 1881/15, LEX nr 2205843). Stwierdzone nieprawidłowości w opracowanych przez skarżącego operatach szacunkowych stanowiły naruszenie art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie zachowania szczególnej staranności w szacowaniu nieruchomości, co skutkowało pociągnięciem rzeczoznawcy majątkowego do odpowiedzialności dyscyplinarnej i ukarania na podstawie art. 178 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. W szczególności brak przy wycenach informacji historycznych, niezbędnych dla prawidłowego scharakteryzowania nieruchomości pozostawionej i stanu jej otoczenia, stanowi naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy zabużańskiej, a także § 55 ust. 2 rozporządzenia w zakresie, w jakim przepis ten wymaga przedstawienia w operacie szacunkowym informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. wskazanie rodzaju kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy do organu ją wymierzającego. Podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. W związku z powyższym rzeczoznawca, który sporządza operat bez zachowania szczególnej staranności w szacowaniu nieruchomości musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny. Zdaniem NSA nie ma również wątpliwości, że nałożona w kontrolowanym postępowaniu kara odpowiada katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i pełni funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w tym przepisie od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 175 ust. 1 u.g.n. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.