II OSK 2194/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 380/10 w sprawie ze skargi Prokuratury Rejonowej Białystok-Południe w Białymstoku na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie akceptacji Programu restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego imienia J. Śniadeckiego w Białymstoku oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy Białystok-Południe w Białymstoku złożył do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego z [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie akceptacji "Programu restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Śniadeckiego w Białymstoku". Kwestionowanej uchwale zarzucono niezgodność z prawem, a mianowicie z art. 68 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 43 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że przedmiotowa uchwała inicjuje i zmierza bezpośrednio do likwidacji Oddziału Chirurgii, Ortopedii i Otolaryngologii Dziecięcej oraz Wojewódzkiej Przychodni Chirurgii Dziecięcej, a zatwierdzony tą uchwałą, zakładający ich likwidację Program Restrukturyzacji nie zawiera zapisów gwarantujących w sposób realny ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych. Nadto, zdaniem skarżącego, likwidacja Oddziału i Poradni znacznie ogranicza dostępność świadczeń zdrowotnych, warunków ich udzielania jak i ich jakości. Skarżący podniósł, że w przypadku zdarzeń losowych (wypadków masowych, katastrof, zakażeń wewnątrzoddziałowych), jeden ośrodek – UDSK w Białymstoku – nie jest w stanie zapewnić opieki dzieciom w większości obszaru województwa podlaskiego. Likwidacja przedmiotowego oddziału uniemożliwi również kontynuację leczenia i kontrolę pooperacyjną pacjentów operowanych w tym oddziale, powodując tym samym ograniczenie prawa pacjenta do wyboru lekarza i szpitala, w którym może być leczony Dodatkowo na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. skarżący zarzucił naruszenie: – art. 18 pkt 19 lit. f/ ustawy o samorządzie województwa poprzez wydanie uchwały przez organ niewłaściwy. Zdaniem skarżącego uchwała tego rodzaju powinna być wydana przez Sejmik Województwa Podlaskiego, – art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdyż projekt uchwały nie został poddany konsultacji społecznej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem normatywnym, a aktem kierownictwa wewnętrznego w związku z czym nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 380/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Białystok-Południe w Białymstoku na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego z [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie akceptacji "Programu restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Śniadeckiego w Białymstoku", oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały z [...] listopada 2009 r. nr [...] Zarządu Województwa Podlaskiego w sprawie akceptacji "Programu restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Śniadeckiego w Białymstoku" stanowi art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 67 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Istota zagadnienia prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy kwestionowana uchwała została podjęta przez właściwy organ oraz jaki charakter prawny ma ta uchwała. Właściwość organów samorządu wojewódzkiego powinna być określona przy uwzględnieniu treści przepisów art. 18 i art. 41 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 18 do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał wyliczonych w pkt 1-19 i pkt 21 oraz "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa". Konieczną przesłanką wykonywania przez sejmik zadań jest istnienie podstawy ustawowej wskazującej sejmik jako organ samorządu wojewódzkiego właściwy dla danej sprawy. Przepis art. 41 ust. 1 stanowi zaś, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu wojewódzkiego, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Regulacja ta, odmiennie niż przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – formułujący ustawową zasadę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy, jako organu stanowiącego – ustanawia ją na rzecz organu wykonawczego jakim jest zarząd województwa. Ze wskazanych przepisów wynika, że jeżeli istnieją zadania samorządu województwa niezastrzeżone dla sejmiku województwa lub wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych ich wykonawcą jest zarząd województwa. Ustawa o samorządzie województwa, w art. 18 pkt 19 lit. f/, wskazuje, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Z treści kwestionowanej uchwały nie można wywnioskować poglądu, który de facto sugeruje skarżący, iż zawiera ona normę skutkującą o likwidacji (restrukturyzacji) SP ZOZ Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Śniadeckiego w Białymstoku. W § 1 uchwały postanowiono o akceptacji programu restrukturyzacji, który jest 83 stronicowym opracowaniem, natomiast w § 2 wskazano, że wykonanie ww. uchwały powierza się Dyrektorowi SP ZOZ. W świetle takiej redakcji powołanych paragrafów nie można podzielić poglądu skarżącego, że w istocie wydano akt zawierający normę powodującą restrukturyzację (likwidację) SP ZOZ Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Śniadeckiego w Białymstoku. Powołane paragrafy uchwały nie mają charakteru oświadczenia woli organu o przekształceniu (likwidacji) SP ZOZ. O tym, że podjęcie kwestionowanej uchwały nie wywołało skutku likwidacji czy restrukturyzacji ww. SP ZOZ, świadczy także fakt podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa Podlaskiego z 22 marca 2010 r., w sprawie przekształcenia SP ZOZ Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Śniadeckiego w Białymstoku, będącej przedmiotem oceny tut. Sądu (II SA/Bk 374/10). Dlatego też Zarząd Województwa, jako organ wykonawczy, był w pełni uprawniony do podjęcia kwestionowanej uchwały – określającej sytuację w ww. SP ZOZ i plan działania zarządu odnośnie tejże jednostki. Kwestionowana uchwała nie zastępuje zatem uchwały Sejmiku, o czym dobitnie świadczy podjęcie uchwały z 22 marca 2010 r. przez tenże Sejmik, a w konsekwencji nie narusza art. 18 pkt 19 lit. f/ ustawy o samorządzie województwa. Organ wykonawczy ma prawo podejmować uchwały określające plan działania tego organu w stosunku do samorządowych jednostek organizacyjnych. Oznacza to konieczność zastosowania w tym zakresie zasady domniemania kompetencji zarządu i uznania, że organem właściwym do załatwienia danej sprawy był zarząd województwa. W konsekwencji Sąd stwierdził, że art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, dawał podstawę do podjęcia przez organ wykonawczy województwa – zarząd kwestionowanej uchwały. Przechodząc do oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie wyróżnia się sferę zewnętrzną i wewnętrzną działań administracji, natomiast wśród aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień, w zależności od zakresu podmiotowego obowiązywania wyróżnia się akty o charakterze generalnym oraz akty o charakterze wewnętrznym. Pierwsze z nich, będące aktami prawa miejscowego, są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów. Charakteryzują się tym, że zawierają przynajmniej jedną normę mającą walor abstrakcyjny i generalny, tj. normę adresowaną i obowiązującą ogólnie określone kategorie podmiotów, poprzez wskazanie ich cech, bez względu na więź prawną i organizacyjną łączącą ich z normodawcą, bezpośrednio określającą zasady zachowania się jej adresatów i kształtującą ich sytuacje prawne (tzn. wyznaczającą ich obowiązki i prawa). Norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie charakter powtarzalny, pozwalający na jej wielokrotne zastosowanie, co oznacza, że nie może konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, a ponadto jej działanie zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Z kolei akty wewnętrzne tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko takim podmiotom, które są organizacyjnie podległe organowi wydającemu akt, w związku z czym nie mogą być podstawą rozstrzygnięć wobec podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w której ramach akt obowiązuje. Akt podjęty przez zarząd województwa, organ wykonawczy, na podstawie i w granicach prawa, nie jest aktem prawa miejscowego. Decyduje o tym, co wskazano powyżej, zakres uregulowania objęty tym aktem, wyrażający się przede wszystkim w charakterze unormowań w nim zawartych oraz treść art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zaskarżona uchwała zawiera tylko i wyłącznie zapisy adresowane do dyrektora podległej jednostki organizacyjnej – dyrektora SP ZOZ Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Śniadeckiego w Białymstoku co oznacza, że zapisy te obowiązują tylko i wyłącznie wewnątrz układu organizacyjnego (dyrektor podległego szpitala i zarząd województwa). Uchwała nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje prawa nieokreślonemu kręgowi adresatów. Nie posiada zatem charakteru aktu prawa miejscowego a jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Fakt, że zaskarżona uchwała, tak jak to wskazał skarżący, zmierza do likwidacji Oddziału Chirurgii, Ortopedii i Otolaryngologii Dziecięcej oraz Wojewódzkiej Przychodni Chirurgii Dziecięcej nie ma wpływu na jej charakter prawny jako aktu wewnętrznego. Podnoszone w skardze zarzuty faktycznie dotyczą uchwały o przekształceniu szpitala, która, jak już wspomniano, była przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Z uwagi na charakter prawny kwestionowanej uchwały za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z tym przepisem stosowna opinia wymagana jest w przypadku projektu rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Prokurator Okręgowy w Białymstoku wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 41 ust. 1 i art. 18 pkt 19 lit. f/ ustawy o samorządzie województwa poprzez wyrażenie poglądu, iż Zarząd Województwa Podlaskiego z mocy przepisu art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa – był uprawniony do wydania uchwały nr [...] z [...] listopada 2009 r. w sprawie akceptacji "Programu restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Śniadeckiego w Białymstoku" w sytuacji gdy sfera działań dotycząca tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek należy, stosownie do treści art. 18 pkt 19 lit. f/ ustawy o samorządzie województwa, do wyłącznej właściwości sejmiku województwa. Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Zarządu Województwa Podlaskiego z [...] listopada 2009 r. w sprawie akceptacji "Programu restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Śniadeckiego w Białymstoku". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że Sąd prawidłowo ocenił, że istota zagadnienia prawnego w przedmiotowej sprawie, sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy kwestionowana uchwała została podjęta przez właściwy organ oraz jaki jest jej charakter prawny. Zasadnie też wskazał, że właściwość organów samorządu województwa powinna być określona przy uwzględnieniu treści przepisów art. 18 i 41 ustawy o samorządzie województwa. Teoretycznie prawidłowo zinterpretował właściwość zarówno sejmiku jak i zarządu województwa. Odnosząc jednak powyższe do przedmiotowej sprawy błędnie, z naruszenie prawa materialnego uznał, iż art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa dawał podstawę do podjęcia kwestionowanej uchwały przez Zarząd. Błędna ocena była konsekwencją niepodzielenia poglądu skarżącego, że pomimo swej nazwy uchwała w rzeczywistości wyrażała zgodę na rozpoczęcie przez Dyrektora SP ZOZ Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Śniadeckiego w Białymstoku działań restrukturyzacyjnych, w tym likwidację oddziałów. Ocena charakteru przedmiotowej uchwały nie jest bowiem możliwa bez dokładnej analizy "Programu restrukturyzacji", który ta uchwała zatwierdza. Treść uzasadnienia wyroku nie wskazuje zaś aby Sąd takiej analizy dokonał. A wskazać należy, iż zatwierdzony zakwestionowaną uchwałą program określał między innymi w rozdziale "Etapy restrukturyzacji w pkt 7 (strona 37 programu) termin zamknięcia działalności oddziałów dziecięcych zabiegowych: Chirurgii, Ortopedii i Laryngologii Dziecięcej, a także Wojewódzkiej Przychodni Chirurgii Dziecięcej określając datę przekazania zadań do Dziecięcego Szpitala Klinicznego na dzień 31 grudnia 2009 r. Biorąc pod uwagę datę opracowania programu – (wrzesień 2009 r.) oraz datę uchwały należy stwierdzić, iż miało to nastąpić również z naruszeniem wymogów i terminów określonych w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Zatem to właśnie ta uchwała wraz załącznikiem jakim był program faktycznie przesądzała o przekształceniach i ich sposobie, w tym likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, i jako taka, powinna być podjęta przez Sejmik Województwa Podlaskiego. Nie należy zapominać, iż zarząd województwa, zgodnie treścią art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa jest organem wykonawczym, zaś działania uchwałodawcze należą do sejmiku, zatem działania organu wykonawczego bez wcześniejszej uchwały sejmiku, w tak istotnej materii, zastrzeżonej dla sejmiku muszą być ocenione jako podjęte przez organ nieuprawniony. Zatwierdzenie programu przewidującego likwidację zakładu opieki zdrowotnej bez wcześniej podjętej uchwały sejmiku, w ocenie skarżącego narusza prawo, a naruszenie to ma istotne konsekwencje z punktu widzenia uprawnień odbiorców świadczeń. Oceny tej nie zmienia podjęcie przez uprawniony Sejmik Województwa Podlaskiego, w późniejszym terminie, tj. 22 marca 2010 r. uchwały o likwidacji albowiem charakter uchwały należy oceniać na dzień jej wydania przy uwzględnieniu materii, którą reguluje, a nie na podstawie przyszłych zamierzeń i działań. Należy podkreślić, iż upoważnienia do zatwierdzenia programu restrukturyzacji nie sposób wywieść, jak to wskazał Sąd I instancji i jak podano w podstawie prawnej uchwały z uprawnień przyznanych przepisem art. 41 pkt 2 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa, tj. funkcji kontrolnej działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W świetle doktryny i orzecznictwa, uchwała organu samorządu terytorialnego dotycząca przekształcenia i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego, zatem nie sposób zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że kwestionowana uchwała jest aktem wewnętrznym i jako taka nie stanowi aktu prawa miejscowego. Adresatów uchwały nie należy, jak to uczynił Sąd I instancji, utożsamiać z podmiotem, któremu powierzono jej wykonanie. Materia, jaką uregulowano uchwałą dotyczyła bowiem nieograniczonego kręgu osób, bo nie tylko wszystkich osób zatrudnionych w przekształconej jednostce ale także odbiorców świadczeń korzystających z jej usług w przeszłości (kwestia dokumentacji), obecnie jak i w przyszłości. Z uwagi na powyższe nie sposób podzielić oceny charakteru prawnego przedmiotowej uchwały dokonanej przez Sąd I instancji, która to ocena legła u podstaw błędnego poglądu o właściwości zarządu województwa do jej wydania. Zarząd Województwa Podlaskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wywodził, że Zarząd zaakceptował przedmiotową uchwałę (stanowiącą akt wewnętrzny) jedynie Programu Restrukturyzacji Szpitala zawierający szereg zadań restrukturyzacyjnych, co nie jest jednak tożsame z podjęciem uchwały o przekształcaniu zakładu, bowiem poprzez "program" należy rozumieć jedynie założenia, postulaty i cele jakiejś działalności. Tak więc, program restrukturyzacji to nic innego jak program planistyczny, którego realizacja nastąpić może jedynie w wyniku podjęcia stosownej uchwały sejmiku województwa. Stąd też, kwestionowana uchwała nr [...] Zarządu Województwa Podlaskiego z [...] listopada 2009 r. nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem jej treść nie jest adresowana do nieokreślonej grupy osób (nie wyznacza im ich praw i obowiązków), a jedynie wymienia przeprowadzenie koniecznych zadań restrukturyzacyjnych w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala im. J. Śniadeckiego w Białymstoku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 41 ust. 1 i art. 18 pkt 19 lit. f/ ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) poprzez wyrażenie poglądu, że Zarząd Województwa Podlaskiego był uprawniony do wydania zaskarżonej uchwały. W skardze kasacyjnej nie zarzucono niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów prawa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd dokonał błędnej oceny co do charakteru zaskarżonej uchwały jako aktu wewnętrznego. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono argumentów prawnych na błędną wykładnię przepisów prawa przeprowadzoną przez Sąd, które przesądzają o charakterze prawnym uchwały jako aktu prawa miejscowego. Dla zaliczenia uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego do aktów prawa miejscowego przesądza normatywny charakter zapisów w tych aktach, które mają skutki prawne zewnętrzne. Podjęcie aktu, który nie ma zdolności prawnej wywołania skutków prawnych w sferze zewnętrznej, a jedynie jest elementem procedury przyszłych działań wydania aktu prawa miejscowego nie daje podstaw do nadania temu aktowi charakteru przepisu prawa miejscowego. Z założenia, że zaskarżona uchwała mogłaby prowadzić do działań niezgodnych z prawem nie daje podstawy do nadania jej charakteru prawa miejscowego, jak i zastosowania sankcji nieważności. Nie daje to też podstawy do wyprowadzenia naruszenia art. 43 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 30 sierpnia 1999 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Zaskarżona uchwała nie miała mocy wiążącej dla organu właściwego dla podjęcia uchwały o likwidacji czy uchwały o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej. Nie ma również podstaw do wyprowadzenia naruszenia prawa z kolejności podejmowanych czynności przez organy samorządu województwa. Artykuł 43 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej reguluje kolejność czynności związanych z likwidacją zakładu opieki zdrowotnej, a mianowicie czynności prawnej procedury likwidacji poprzedzające podjęcie uchwały (art. 43 ust. 2), czynność podjęcia uchwały (art. 43 ust. 1). Nie wprowadza to tej procedury czynności planowania restrukturyzacji. Nie jest to etap procedury prawnej likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, czynności w tym etapie podjęte nie mają mocy obowiązującej, nie wiążąc organu właściwego do podjęcia uchwały na podstawie art. 43 ust. 1 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zastosowanie przez Sąd sankcji nieważności ma podstawy w naruszeniu przepisów prawa, a nie domniemaniu naruszenia przepisów prawa. W wykonywaniu administracji publicznej nie ma podstaw do negowania podejmowania czynności organizacyjnych przygotowujących proces podjęcia czynności prawnych, w tym aktów prawa miejscowego. Artykuł 41 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o samorządzie województwa daje podstawy prawne do podejmowania działań organizacyjnych, bez podjęcia których działania prawne, w tym aktu prawa miejscowego, mogą nie znajdować skuteczności w ich wprowadzeniu w życie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.