II OSK 2290/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 15/18 w sprawie ze skargi E. J. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 15/18 oddalił skargę E.J. i A.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 9, art. 13, art. 25 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 966, ze zm.), zwanej dalej "specustawą przeciwpowodziową", udzielił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej we W. pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego Sz.G. na rzece B.D.". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E.J. i A.K.. Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego w części i orzekł merytorycznie w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał powyższą decyzję w mocy. Minister wskazał, że organy nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy przeciwpowodziowej, to inwestor we wniosku decyduje o przebiegu inwestycji oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające przebieg inwestycji oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zadaniem organu jest natomiast sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają przepisom. Organ podkreślił także, że brak zgody skarżących na realizację inwestycji na części działek nr ew. [...] i [...] nie stanowi o wadliwości decyzji, gdyż przepisy specustawy przeciwpowodziowej, nie uzależniają udzielenia pozwolenia od wyrażenia takiej zgody. Analizując zatem przedstawiony szczegółowo przez inwestora przebieg linii elektroenergetycznej SN w rejonie powyższych działek, Minister za zasadny uznał sposób zajęcia działek skarżących pod inwestycję. Zdaniem organu złożony projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących. Inwestor uwzględnił bowiem optymalny przebieg inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutu kolizji planowanej inwestycji z infrastrukturą budynku w stanie surowym na działce o nr ew. [...], skutkującą koniecznością zmiany lokalizacji szamba organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie inwestor wskazał, że na dzień aktualizacji mapy do celów projektowych, przyjętej do zasobu ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w K. w dniu [...] lipca 2015 r., na działce nr ew. [...], nie stwierdzono żadnej infrastruktury. Jednak zbiornik zaprojektowano na trasie projektowanej linii SN. Mając więc na uwadze, że ze względów technologicznych brak jest możliwości innej lokalizacji linii SN, konieczna stała się zmiana przyłącza kanalizacyjnego i przeniesienie zbiornika. W tym celu inwestor przesłał zaktualizowaną mapę obszaru inwestycji oraz rysunek zamienny części graficznej Projektu zagospodarowania terenu, wnosząc o ustanowienie ograniczeń w korzystaniu z działki o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...]), ze względu na obowiązek przebudowy zbiornika. Z tej przyczyny w pkt II decyzji – Minister dokonał korekty zaskarżanej decyzji w tym zakresie, co spowodowało, że musiała zostać wprowadzona także zmiana niektórych załączników do decyzji. Ustosunkowując się z kolei do wniosku inwestora o ustanowienie zajęcia czasowego na działce o nr ew. [...], Minister wskazał, że przedmiotowy wniosek związany jest z koniecznością dokonania przebudowy - w ramach przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej zbiornika bezodpływowego zlokalizowanego na części działki skarżących zajmowanej pod realizację przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej i usunięcia kolizji tego zbiornika z projektowaną inwestycją przeciwpowodziową, o czym była mowa powyżej. Specustawa przeciwpowodziowa w art. 9 pkt 8 lit. f wprost przewiduje możliwość nałożenia w razie potrzeby ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, przy czym nie uzależnia ich nałożenia od wyrażenia na to zgody przez właścicieli nieruchomości. A zatem w celu usunięcia ww. kolizji, której wystąpienie zarzucali sami skarżący, powyższy wniosek inwestora został uwzględniony. Skargę na powyższą decyzję złożyli E.J. i A.K., zarzucając niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w sytuacji gdy Minister powinien był wszechstronnie wyjaśnić zasadność czasowego zajęcia działki skarżących nr [...] w celu przebudowy zbiornika bezodpływowego, wobec braku podstaw, aby inwestor wchodził na grunt skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. oddalił skargę, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sad stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wszystkie kryteria niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych pn. "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego Sz.G. na rzece B.D.", zostały spełnione. Minister w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu przedstawił wszystkie wymogi jakie stawia przed inwestorem specustawa przeciwpowodziowa, każdy z nich ocenił w kontekście załączonej do wniosku dokumentacji i odniósł się do zarzutów odwołania. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest prawidłowa, rzetelna i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd wskazał, że w oparciu o stanowisko inwestora przedstawione na wezwanie organu, Minister ustalił , iż na działce nr ew. [...] w dniu aktualizacji mapy, nie odnotowano jakiejkolwiek infrastruktury. Niemniej analiza mapy z projektem wykazała, że zbiornik bezodpływowy na nieczystości został zaprojektowany w miejscu gdzie przewidziano linię SN. Jak wyjaśnił inwestor z powodów technologicznych nie było możliwości do przeprowadzenia ww. linii w innej lokalizacji. Tak więc aby usunąć zauważoną kolizję zaistniała konieczności przebudowy wspomnianego zbiornika i w tym celu inwestor wystąpił o ustanowienie ograniczeń w korzystaniu z działki nr ew. [...]. Powyższe obligowało z kolei Ministra do dokonania korekty w tym zakresie w pkt II zaskarżonej decyzji, zgodnie z przedstawionym przez inwestora rysunkiem części graficznej projektu zagospodarowania terenu oraz mapą obszaru inwestycji, co wynikało z art. 9 pkt 8 lit. f specustawy przeciwpowodziowej. W ocenie Sądu nie można było dokonać przebudowy zbiornika bez ograniczenia czasowego w korzystaniu przez skarżących z tej działki. A zatem Sąd za niezasadne uznał wywody skarżących co do tego, że nie było potrzeby ustalania granic czasowego zajęcia na działce nr [...], bo nie było ku temu przesłanek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E.J. i A.K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez niedostateczne wyjaśnienie i uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na skutek braku pogłębionej analizy prawnej zasadniczych dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii, w tym zasadności czasowego zajęcia działki skarżących nr [...] w celu przebudowy zbiornika bezodpływowego i w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Dolnośląskiego zostały wydane m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Ustawa ta ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się głównie w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy budowli przeciwpowodziowych. W omawianym akcie prawnym, interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano prymat nad słusznym interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy budowli przeciwpowodziowych. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji inwestycji (budowli przeciwpowodziowej), zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną, ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości i pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy przeciwpowodziowej, to inwestor we wniosku decyduje o przebiegu inwestycji oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające przebieg inwestycji oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zadaniem organów jest natomiast sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają przepisom. Z kolei zadaniem sądu administracyjnego kontrolującego wydane rozstrzygnięcie jest sprawdzenie czy dokonana przez organ ocena jest prawidłowa, rzetelna i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Takiej oceny, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji dokonał, wskazując, że w niniejszej sprawie wszystkie kryteria niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych zostały spełnione. Sąd stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo ocenił w kontekście załączonej do wniosku dokumentacji wszystkie wymogi jakie stawia przed inwestorem specustawa przeciwpowodziowa. Ponadto Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, odniósł się do spornej w rozpoznawanej sprawie kwestii dotyczącej zasadności czasowego zajęcia działki skarżących nr [...]. Sąd zauważył, że Minister w trakcie prowadzonego w toku postępowania odwoławczego postępowania wyjaśniającego stwierdził wystąpienie kolizji przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej z planowanym zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe na działce o nr ew. [...]. Zbiornik ten zaprojektowano bowiem w miejscu gdzie przewidziano linię SN. Na kolizję taką wskazywali także sami skarżący. Sąd za zasadne uznał więc stanowisko Ministra, akceptujące wniosek inwestora, o zaistniałej konieczności przebudowy ww. zbiornika, w celu usunięcia zauważonej kolizji. Z kolei budowa powyższego zbiornika w innym miejscu na działce nr [...], uzasadniała wniosek inwestora o ustanowienie ograniczeń w korzystaniu z ww. działki skarżących. Sąd wskazał, że nie można byłoby dokonać przebudowy zbiornika bez czasowego ograniczenia w korzystaniu przez skarżących z ww. działki. Zauważyć należy, że określony w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. zakres przedmiotowy realizowanego przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowych obejmował wykonanie przez inwestora instalacji infrastruktury technicznej w zakresie wykonania nowych sieci dla potrzeb projektowanego obiektu, jak i związanych z przebudową kolizji z infrastrukturą istniejącą w zakresie instalacji sanitarnych, elektrycznych i teletechnicznych (str. 2 decyzji). Natomiast nałożenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 9 pkt 8 lit. f specustawy przeciwpowodziowej. Podkreślić przy tym należy, że z zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, jak i z wydanych w niniejszej sprawie decyzji oraz z odpowiedzi na skargę wynika jednak, iż przebudowa zbiornika bezodpływowego ma być wykonana przez inwestora, a w związku z jego nową lokalizacją na działce skarżących nr [...], konieczne było też ustanowienie czasowego zajęcia na tej działce. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie i uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym zasadności czasowego zajęcia działki skarżących nr [...] w celu przebudowy zbiornika bezodpływowego. Wskazać należy, że przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sytuacja taka nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych art. 141 § 4 P.p.s.a. wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Jak wskazano powyżej Sąd pierwszej instancji, prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, działając w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, w uzasadnieniu skarżonego wyroku, odniósł się do zasadniczych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa, istotnych z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy. Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, jak też i ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa wydanego w sprawie wyroku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. Tak więc jeżeli zamiarem skarżących kasacyjne było zakwestionowanie zasadności czasowego zajęcia ich nieruchomości w związku z przebudową zbiornika bezodpływowego to powinni byli oni podnieść w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 pkt 8 lit. f specustawy przeciwpowodziowej. Takiego zarzutu brak jednak w skardze kasacyjnej. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany z mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. zarzutami skargi kasacyjnej, nie może się ustosunkować do nieistniejącego zarzutu. Sąd nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.