III SA/Wr 35/09

SENTENCJA Sygnatura akt III SA/Wr 35/09 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant apl. radc. Daria Drapała Po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi G M Dz na rozstrzygnięcie nadzorcze W D z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § [...] ust. [...] pkt [...] i ust. [...] w części dotyczącej sformułowania "...." i "...." oraz § [...] uchwały Nr [...] R M Dz z dnia [...] r. w sprawie statutu M Dz I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia nieważności § [...] ust. [...] pkt [...] i ust. [...] , w części dotyczącej sformułowania "[...] " i "[...] ", oraz w zakresie stwierdzenia nieważności §[...] uchwały Nr [...] R M Dz z dnia [...] r. w sprawie statutu M Dz ; II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie określonym w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. UZASADNIENIE Sygnatura akt III SA/Wr 35/09 UZASADNIENIE Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym W D – powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") – stwierdził nieważność m.in. § [...] ust. [...] pkt [...] i ust. [...] w części dotyczącej sformułowania "..." i "...", oraz § 19 uchwały Nr [...] R M D z dnia [...] r. w sprawie statutu M D. W §[...] ust. [...] pkt [...] statutu R postanowiła, że "[...]", natomiast w § [...] ust. [...] – "...". Oceniając przyjęte regulacje, W D uznał, że art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. nie zezwala radzie gminy na przyznawanie dodatkowych, innych niż honorowe obywatelstwo, form wyróżnienia honorowego. Nie ma też norm szczególnych, które dawałyby gminnym organom stanowiącym podstawę do ustanawiania medalu. Wprawdzie w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.o.m.") przypisano jednostkom samorządu terytorialnego kompetencję do ustanawiania, w drodze uchwały danej jednostki, własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli, jednakże unormowanie to nie obejmuje – zdaniem organu nadzoru – upoważnienia do ustanawiania medali. I chociaż ustawodawca nie zdefiniował "symbolu", to stosowanie wykładni rozszerzającej tego określenia i wyprowadzanie z przywołanej regulacji uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania własnych odznak honorowych jest niewłaściwe. Możliwość ustanowienia odznaki honorowej przez jednostki samorządu terytorialnego przewidziano w art. 4 ust. 3 u.o.m., ale kompetencje w tym zakresie ma wyłącznie sejmik województwa. Organ nadzoru powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2008 r. (III SA/Wr 201/08), w którym podkreślono, że wśród podmiotów uprawnionych do ustanawiania odznak honorowych nie znalazły się organy stanowiące samorządu gminy. W konsekwencji W D uznał, że regulacje zawarte w § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 badanego statutu naruszają art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. i art. 3 u.o.m. W § 19 ust. 1 statutu R postanowiła, że "...". Oceniając legalność przywołanego unormowania, organ nadzoru stwierdził, że narusza ono art. 21 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 u.s.g. Z przepisów tych W D wyprowadził wniosek, że radny ma prawo, ale nie obowiązek, bycia członkiem komisji rady i to dowolnej liczby tych komisji. Ograniczenie tego uprawnienia wynika jedynie z art. 18a ust. 2 u.s.g., według którego przewodniczący i wiceprzewodniczący rady nie mogą być członkami komisji rewizyjnej. Mogą być oni natomiast członkami każdej innej komisji. Skoro bycie członkiem komisji rady gminy nie jest ustawowym obowiązkiem radnego, to tym bardziej R nie może wprowadzać takiego uregulowania w S G . W skardze do W S A we W G M D zakwestionowała rozstrzygnięcie W D w zakresie stwierdzającym nieważność § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 19 ust. 1 statutu M D , wnosząc o uchylenie aktu organu nadzoru w tej części. Strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 3 ust. 1 u.o.m. – polegające na błędnym przyjęciu, że ta norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do przyznawania lokalnej odznaki honorowej w postaci medalu, oraz art. 169 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. – z których wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów. Zdaniem strony skarżącej, [...] "jest odznaką mającą charakter wyłącznie promocyjny i odnosi się do lokalnego wyróżnienia, a nie jest odznaką w rozumieniu art. 4 ust. 3" u.o.m. W związku z uregulowaniem przyjętym w § 19 ust. 1 Statutu, strona skarżąca przywołała wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. (OSK 1122/04, OwSS 2006, Nr 1, poz. 9), według którego: "1. Z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania. 2. Nie naruszają prawa postanowienia statutu gminy, według których radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych oraz że grupa przynajmniej 5 radnych może utworzyć klub radnych." Zdaniem strony skarżącej, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że radny ma prawo, a nie obowiązek, bycia członkiem komisji rady gminy i to dowolnej liczby tych komisji, albowiem – stosownie do regulacji zawartej w art. 24 u.s.g. – "Radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany." W odpowiedzi na skargę W D podtrzymał stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że [...] ma charakter wyłącznie promocyjny i nie ma cech odznaki honorowej, skoro już w skardze G przyznaje, że ustanowiony medal jest lokalnym wyróżnieniem, a każde wyróżnienie – oprócz waloru promocyjnego – wiąże się zawsze z uhonorowaniem konkretnej osoby za zasługi np. dla rozwoju gminy. Instytucja honorowego obywatelstwa jest główną, a zarazem jedyną, formą wyróżniania i nagradzania osób fizycznych za ich zasługi dla gminy. Nie ma natomiast podstaw dla R M do ustanawiania innych odznaczeń, gdyż sprawy odznak i uprawnień do ich nadawania regulują przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, a wśród jednostek samorządu terytorialnego mających kompetencje w tym zakresie znalazło się wyłącznie województwo, którego sejmik może w drodze uchwały ustanawiać odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonego województwa (art. 4 ust. 3 u.o.m.). W takiej sytuacji podjęcie przez radę gminy uchwały przewidującej możliwość nadania medalu (odznaki) jest dotknięte wadą materialnoprawną w postaci braku podstaw prawych do jej ustanowienia i nadawania. Organ nadzoru podtrzymał także swoje stanowisko co do tego, że członkostwo radnego w komisjach rady jest uprawnieniem a nie obowiązkiem. Jeśli zaś chodzi o art. 24 u.s.g., to – zdaniem W D – przepis ten dotyczy obowiązku udziału radnego w pracach m.in. komisji rady, ale dopiero po wyborze lub desygnowaniu do składu komisji wskutek uprzedniego zgłoszenia swej kandydatury. Również NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. (OSK 1122/04) – wywodząc, że "nie naruszają prawa postanowienia statutu gminy, według których radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych" – pośrednio stwierdził, że udział radnego w pracach komisji rady gminy jest jego uprawnieniem do momentu, w którym zgłosi on swoją kandydaturę do udziału w pracach komisji i w wyniku tego zostanie wybrany lub desygnowany do tej komisji przez radę gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a." – w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w części objętej skargą Miasta D. wymaga odpowiedzi na pytanie czy regulacje zawarte § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 19 ust. 1 uchwały Nr [...] R M D z dnia [...] r. w sprawie statutu M D naruszają przepisy wskazane przez organ nadzoru, a w konsekwencji – czy W D zasadnie stwierdził ich nieważność. W § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 statutu przewidziano możliwość przyznawania osobom szczególnie zasłużonym dla miasta[...] . Tymczasem W D W D uznał, że art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. nie zezwala radzie gminy na przyznawanie dodatkowych, innych niż honorowe obywatelstwo, form wyróżnienia honorowego. Nie ma też norm szczególnych, które dawałyby gminnym organom stanowiącym podstawę do ustanawiania medalu. Odnosząc się do zaistniałego w sprawie sporu, należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym honorowania przez gminy osób szczególnie zasłużonych dla społeczności lokalnej przez przyznawanie im odpowiednich tytułów (np. "......") lub medali (np. ......") zarysowała się tendencja do rozszerzającej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., według którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy (zob. w szczególności wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 389/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r., II SA/Bd 462/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2009 r., III SA/Wr 537/08; wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., II OSK 1527/08 w zw. z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2008 r., III SA/Wr 210/08). Ujmując szerzej możliwość takiego właśnie honorowania, wskazuje się przede wszystkim na samodzielność statutową gminy, w granicach której podstawowa jednostka samorządu terytorialnego może stanowić o wyróżnieniu osób w inny sposób niż to przewidziano wprost w art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. Już bowiem w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP gmina została obdarzona kompetencją samodzielnego kształtowania swojego ustroju wewnętrznego. W tym też zakresie gmina, jako wspólnota o charakterze korporacyjnym, może również określać relacje między tą jednostką a członkiem wspólnoty, w tym także normować zasady wyróżniania przez gminę zarówno członka wspólnoty gminnej, jak i innej osoby za zasługi względem gminy. W sferze statutowej materii mieści się więc i kompetencja do wyróżniania zasłużonych zdaniem rady osób nie tylko poprzez instytucję honorowego obywatela w ścisłym znaczeniu, ale także przez nadawanie innych – podkreślających zasługi dla konkretnej jednostki samorządowej – wyróżnień honorowych, które dadzą się pomieścić w szeroko rozumianej instytucji honorowego obywatelstwa. Przy rozważaniu kwestii zakresu stosowania art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., jako podstawy do honorowania osób zasłużonych dla gminy przez nadawanie innych wyróżnień, np. w postaci medalu za zasługi dla społeczności lokalnej, nie można nie zauważyć poglądów interpretujących restrykcyjnie upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., jak uczynił to organ nadzoru w rozpoznawanej sprawie. Charakterystyczny dla tego kierunku rozumowania może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r. (II OSK 1477/08), w którym wskazano na próby poszukiwania przez jednostki samorządu gminnego form honorowania własnych obywateli, ponieważ brakuje przepisu prawa materialnego, który stanowiłby do tego odpowiednią podstawę prawną. I chociaż przedmiotem badania był art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g. (obejmujący zakresem zadań własnych gminy także promocję podstawowej jednostki samorządu terytorialnego), wykorzystany do ustanowienia i nadawania medalu "...", to NSA – uznając ten przepis za niewłaściwą podstawę prawną do honorowania takim medalem – odniósł się także z dezaprobatą do prób wykorzystywania w tym celu art. 18 ust. 1 pkt 14 u.s.g. Zdaniem NSA "Nie może budzić wątpliwości, że ".." (odznaczenie) o charakterze honorowym, powodem przyznania którego jest zamiar wyróżnienia osób niezależnie od tego, czy są, czy też nie są obywatelami danej gminy z tej przyczyny, że mają poważne zasługi dla tej gminy, aby mógł być ustanowiony oraz nadawany, wymaga odpowiedniego uregulowania (podstawy prawnej) i to o charakterze ustawowym a w obecnie obowiązującym stanie prawa taka podstawa, pomimo wyraźnych społecznych potrzeb w tym zakresie oraz braku zrównania jednostek samorządu gminnego z jednostkami samorządu wojewódzkiego oraz państwowymi, nie występuje". Zestawienie argumentów mających wesprzeć odmienne kierunki rozumowania skłania ku pierwszemu zapatrywaniu. Skoro art. 169 ust. 4 Konstytucji RP wyposaża radę gminy w kompetencję do określania ustroju wewnętrznego podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, co znajduje wyraz w statucie gminy, obejmującym także relacje między gminą a jej członkami, przeto w statutowej materii pomieści się także kompetencja do wyróżniania zasłużonych, zdaniem rady gminy, osób (w tym także członków wspólnoty lokalnej) i to nie tylko przez instytucję honorowego obywatelstwa (z odniesieniem jej do osób zasłużonych dla kraju i gminy, niebędących jej mieszkańcami), ale także przez nadawanie innych – podkreślających zasługi mieszkańców "obywateli gminy" – tytułów honorowych (i związanych z tym np. medali lub dyplomów), mieszczących się w zakresie szeroko rozumianego honorowego obywatelstwa (zwłaszcza wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia). Na rzecz takiej wykładni przemawia nie tylko, podkreślany w judykaturze, korporacyjny charakter gminy, ale także sposób określenia zadań i kompetencji podstawowej jednostki samorządu terytorialnego w art. 6 u.s.g., według którego "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". Tu też lokują się regulacje dotyczące wyróżniania obywateli za zasługi dla gminy, gdyż nie sposób odmówić im cechy "sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym". W kontekście poczynionych wywodów nie można podzielić stanowiska W D o sprzeczności postanowień § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 statutu M D z art. 18 ust. 1 pkt 14 u.s.g. Odnosząc się natomiast do sformułowanego przez organ nadzoru zarzutu naruszenia art. 3 u.o.m. przez kwestionowane uregulowanie, należy zauważyć, że zakresem przedmiotowym ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach nie objęto spraw wyróżniania ze względu na zasługi położone w działalności ograniczającej się do granic gminy, albowiem ten akt prawny (art. 2 ust. 1 pkt 1) dotyczy honorowania odpowiednimi odznakami bądź ze względu na zasługi przekraczające obszar gminy (obejmujące województwo lub cały kraj), bądź ze względu na określoną formę działalności (gospodarka lub administracja państwowa), bądź wreszcie ze względu na działalność w innych niż wspólnota gminna strukturach organizowania się obywateli (organizacje gospodarcze, spółdzielcze, społeczne). Dostrzegając potrzebę rozciągnięcia postanowień tej ustawy także na inne niż województwa jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) art. 4 ust. 3 ust. 3 u.o.m. otrzymał brzmienie: "Odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego są ustanawiane przez organ stanowiący tej jednostki". W D uznał także za naruszającą art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 u.s.g. regulację zawartą w § 19 ust. 1 statutu, według której "Radny zobowiązany do członkostwa w co najmniej dwóch komisjach stałych". Oceniając stanowisko organu nadzoru i przeciwstawny pogląd skarżącej gminy trzeba raz jeszcze powrócić do konstytucyjnej zasady, według której ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Reguła ta pozwala twierdzić, że – obok Konstytucji i ustaw samorządowych – statuty gmin stanowią podstawowe źródło prawa ustrojowego, gdyż lokalna regulacja ustrojowa dokonywana jest przede wszystkim w formie statutu. Dzięki takiemu rozwiązaniu możliwe staje się uwzględnienie miejscowych, specyficznych warunków funkcjonowania konkretnej gminy. W zdecentralizowanych układach samorządowych statut gminy jest przejawem autonomii tej jednostki samorządu terytorialnego w sferze wewnętrznej działalności wspólnoty samorządowej, a więc należy go traktować jako istotną część ustrojowego prawa samorządu. Zakresem regulacji statutowej mogą być zatem wszystkie kwestie ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawach, byleby postanowienia takie nie naruszały przepisów bezwzględnie obowiązujących. Ten sposób rozumowania znajduje wsparcie nie tylko w postanowieniach Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (w szczególności ostatni akapit preambuły oraz art. 4 ust. 2 i art. 6 ust. 1 – Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), ale także w regulacjach zawartych w art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g., z których wynika, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, jako akt ustrojowy, którego uchwalanie należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Wobec przywołanych unormowań nie można uznać, by postanowienie statutu zobowiązujące radnego do członkostwa w co najmniej dwóch komisjach stałych przeczyło regulacjom zawartym w art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 u.s.g. Należy przede wszystkim zauważyć, że treść § 19 ust. 1 statutu mieści się w zakresie obowiązywania art. 22 ust. 1 u.s.g., albowiem określa jeden z elementów związanych z regułami i trybem pracy organu stanowiącego gminy. Gdyby radę gminy pozbawić kompetencji do wskazywania minimalnej (lub maksymalnej – jak w sprawie objętej wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006, Nr 1, poz. 9) liczby komisji, w której radny powinien (może) uczestniczyć, wówczas fikcją byłoby uprawnienie do organu stanowiącego do określania w statucie "organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy". Jeżeli postanowienia statutu w tym zakresie mają być dostosowane do lokalnych, specyficznych warunków pracy organów w konkretnej gminie, to sprzeczne z takim założeniem byłoby pozbawianie rady gminy kompetencji do nałożenia na radnego obowiązku pracy przynajmniej w dwóch komisjach stałych, co należy odnieść zwłaszcza do gmin o niewielkiej liczbie radnych, których całkowicie swobodna, niczym nieograniczona decyzja mogłaby niejednokrotnie utrudnić lub unicestwić funkcjonowanie komisji. Trafnie przy tym wywiedziono w judykaturze, że "ustawowe prawo radnego do udziału w pracach komisji nie oznacza ani roszczenia radnego o wybór do preferowanej przez niego komisji, ani prawo do członkostwa w nieograniczonej liczbie komisji" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2004 r., II SA/Kr 3167/03, przywołanym w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006, Nr 1, poz. 9). Dlatego też właśnie w statucie uwzględniającym lokalne warunki funkcjonowania organów gminy powinny znaleźć się wszystkie dozwolone reguły racjonalizujące zespołową pracę radnych, a do takich elementarnych reguł należy określenie zarówno górnej, jak i minimalnej liczby komisji, w których radny ma obowiązek uczestniczyć. Ponieważ w zaskarżonym przez G M D rozstrzygnięciu nadzorczym W D nie wskazano dostatecznych podstaw prawnych, które czyniłyby nieważnymi postanowienia § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 19 ust. 1 uchwały Nr [...] R M D z dnia [..] r. w sprawie statutu D, przeto – stosownie do dyspozycji art. 148 u.p.p.s.a. – należało uchylić akt zaskarżony w tym zakresie.