II GSK 2603/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/GI 1194/15 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1194/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. Z. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że S. Z. złożył w dniu 15 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w M. wiosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014. Organ stwierdził, że rolnik nie dostarczył załączników graficznych. Ponadto, na załącznikach graficznych, które przedłożono nie zaznaczył działek rolnych: A, B, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U. W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 22 maja 2014 r. strona uzupełniła stwierdzone braki formalne, składając w dniu 3 czerwca 2014 r. korektę do wniosku wraz z brakującymi załącznikami. Następnie organ decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], przyznał stronie płatność pomniejszoną o 13% z tytułu złożenia kompletnego wniosku po terminie, na podstawie art. 23 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L Nr 316, s. 65 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji S. Z. podkreślił, że wniosek został nadany w urzędzie pocztowym 15 maja 2014 r., a w przypadku uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie, za chwilę złożenia samego wniosku przyjmuje się dzień złożenia wniosku a nie moment uzupełnienia jego braków formalnych. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że w przypadku ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej ONW rolnik, który w roku 2013 złożył wniosek o przyznanie płatności, dołącza do wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 materiały graficzne, na których oznacza położenie działek rolnych deklarowanych do przyznania pomocy finansowej ONW. Załączniki graficzne są obligatoryjnym i integralnym elementem wniosku. Mają one charakter dowodowy gdyż umożliwiają miedzy innymi określenie położenia działki rolnej w ramach działki ewidencyjnej. Organ podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) w zw. z art. 22 rozporządzenia Nr 1122/2009, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, który składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin ten nie podlega przywróceniu. Może natomiast zostać przekroczony o 25 dni kalendarzowych zgodnie z art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009. Wówczas za każdy dzień roboczy opóźnienia stosowana jest redukcja w wysokości 1% kwoty płatności. W ocenie organu, złożona korekta wniosku oznaczała, że termin powinien być liczony od daty wniesienia pisma uzupełniającego braki. Korekta wniosku w tym wypełniony materiał graficzny stanowią o dacie wszczęcia postępowania, albowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Tym bardziej, że załączniki graficzne są obligatoryjnym i integralnym elementem wniosku o charakterze dowodowym. Organ uchylił jednak zaskarżoną decyzję, uznając, że wobec ustalenia nowych wartości powierzchni PEG dla części deklarowanych do płatności działek ewidencyjnych należy dokonać rozstrzygającej ich kwalifikacji w kontekście przyznania pomocy finansowej ONW na rok 2014. S. Z. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organu jest błędne co do wykładni art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 1122/2009, ale prawidłowe co do jego zastosowania, co powoduje, że pomimo błędnej wykładni rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zdaniem Sądu I instancji, art. 23 ust. 1 rozporządzenia, w akapicie pierwszym, odnosi się do złożenia wniosku po wyznaczonym terminie, a jako konsekwencję takiego stanu rzeczy przewiduje zmniejszenie kwoty płatności. Natomiast w akapicie drugim tego przepisu mowa jest o zastosowaniu tych konsekwencji również do sytuacji, kiedy opóźnienie dotyczy złożenia dokumentów, umów, oświadczeń, które należy przedłożyć właściwym organom, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Jest to zatem zrównanie w skutkach dwóch stanów faktycznych, pierwszy polega na złożeniu wniosku po terminie, a drugi na złożeniu wymienionych w nim dokumentów, jako załączników do wniosku, po terminie. Przepis ten nie daje, w ocenie Sądu I instancji, podstaw do twierdzenia, że jako datę złożenia wniosku w stanie faktycznym, jaki wystąpił w niniejszej sprawie, przyjmuje się datę uzupełnienia jego braków. Sąd I instancji zgodził się zatem ze skarżącym, że złożył on wniosek w terminie, jednak uznał, że nie wyklucza to zastosowania art. 23 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009. Ten przepis stanowi zastrzeżenie wynikające z przepisów Unii Europejskiej, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, wyłączające zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. S. Z. złożył od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1194/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co następnie spowodowało oddalenie skargi przez Sąd I instancji; błędna wykładnia polegała na przyjęciu, że w normie art. 23 powołanego rozporządzenia uregulowano skutki złożenia wniosku zawierającego braki formalne co do załączników graficznych na których znalazły się poszczególne działki ewidencyjne i że w powołanym przepisie zrównano w skutkach dwa stany faktyczne: pierwszy polegający na złożeniu wniosku po terminie, a drugi na złożeniu wymienionych w nim dokumentów jako załączników do wniosku po terminie, w sytuacji gdy art. 23 rozporządzenia nie powinien być w ogóle w sprawie zastosowany, gdyż nie odnosi się on do sytuacji uzupełnienia wniosku o przyznanie płatności złożonego w terminie, wskutek wystosowanego przez organ wezwania do usunięcia braków formalnych; przepis ten zgodnie z jego wykładnią literalną odnosi się jedynie do sytuacji złożenia przez stronę wniosku po terminie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy o płatnościach w zw. z art. 12 i 23 rozporządzenia Nr 1122/2009, polegające na ich błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu polegającym na przyjęciu przez Sąd I instancji, że nieprzedłożenie przez skarżącego załączników graficznych, na których znalazły się poszczególne działki ewidencyjne równoznaczne było z niezłożeniem przez rolnika dokumentów, umów i oświadczeń stanowiących o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy, w sytuacji gdy art. 12 powołanego rozporządzenia regulujący wymogi, jakim powinien odpowiadać wniosek o przyznanie płatności, stanowi jedynie egzemplifikację wymogów formalnych wniosku [ust. 1 art. 12 rozporządzenia wskazuje bowiem, iż pojedynczy wniosek zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności (...)] i nieprzedłożenie li tylko załączników graficznych nie jest tożsame z nieprzedłożeniem przez rolnika dokumentów, umów oraz oświadczeń stanowiących o kwalifikowalności do pomocy, bowiem na podstawie złożonego wniosku i dołączonych do niego pozostałych dokumentów organ posiadał szczegółowe informacje pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie (art. 12 ust. 1 lit. d). Skarżący postawił również zarzut mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj.: 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na lakonicznym i zdawkowym wyjaśnieniu zastosowanej podstawy prawnej orzeczenia przez ograniczenie się jedynie do przytoczenia określonych przepisów prawa bez odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy, w szczególności do okoliczności, że organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a skarżący braki te uzupełnił w terminie, z jednoczesnym brakiem przekonywującego umotywowania rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, a także poprzez niewskazanie, które dokumenty, oświadczenia i umowy stanowią o kwalifikowalności do pomocy i z jakich przyczyn Sąd I instancji uznaje, że niedołączenie do wniosku o przyznanie płatności załączników graficznych działek ewidencyjnych równoznaczne jest z nieprzedłożeniem dokumentów, oświadczeń i umów stanowiących o kwalifikowalności do pomocy, przez co skarżący pozbawiony został możliwości poznania przyczyn, dla których Sąd odmówił przyjęcia argumentacji skarżącego za zasadną, w następstwie czego brak jest możliwości kontroli kasacyjnej orzeczenia; 4. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 12 w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009 polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji pomimo niewłaściwego zastosowania przez te organy powołanych wyżej regulacji i w konsekwencji przyjęciu, że niedołączenie do wniosku o przyznanie pomocy załączników graficznych, na których znalazły się poszczególne działki ewidencyjne, było tożsame z niezłożeniem przez rolnika w terminie dokumentów, umów oraz oświadczeń stanowiących o kwalifikowalności do pomocy, a zatem organ uprawniony jest do pomniejszenia płatności o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia, w sytuacji gdy złożony wniosek spełniał wszystkie kryteria o których mowa w art. 12 rozporządzenia, w szczególności kryterium przewidziane w ust. 1 lit. d powołanego przepisu tj. wymóg przedstawiania informacji niezbędnych do umożliwienia identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchni oraz położenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że analiza treści rozporządzenia Nr 1122/2009, a w szczególności art. 12 i art. 23, nie pozwala na przyjęcie, że w przypadku braków formalnych wniosku takich jak załączniki graficzne skutki uzupełniania tychże braków są wyłączone. Zdaniem skarżącego, art. 12 rozporządzenia nie stanowi katalogu zamkniętego warunków formalnych, jakie winny spełniać wnioski i nie wyłącza zastosowania instytucji wezwania do usunięcia braków formalnych. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga została oddalona. Należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Przypomnienie tych podstawowych zasad działania NSA jest w rozpatrywanej sprawie szczególnie istotne, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie sformułował dokładnie zarzutów dotyczących naruszenia art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. – przepisu, który ma kluczowe znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku. Trzeba bowiem przypomnieć, że art. 23 rozporządzenia składa się z dwóch ustępów. W każdym z nich są zawarte różne normy prawne. Ta sama uwaga dotyczy zarzutu naruszenia art. 12 rozporządzenia nr 1122/2009. Z uzasadnienia tak sformułowanych zarzutów można wywnioskować, że wnoszący skargę kasacyjną głównie kwestionuje zastosowanie w tej sprawie art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Ten przepis odnosi się do uzupełnienia wniosku po terminie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jego wniosek został uzupełniony w terminie, a zatem art. 23 rozporządzenia nie powinien być zastosowany. Nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa unijnego w sprawach dotyczących płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, obejmującego takie działania, jak: program rolnośrodowiskowy czy wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), mają pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (a więc w przepisach prawa unijnego), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 pojedyncze wnioski o płatności składa się w terminie ustalonym przez państwa członkowskie, lecz nie później niż 15 maja. Przepis art. 23 ust. 1 stanowi natomiast, że określone w akapicie pierwszym ustępu 1 tego artykułu skutki złożenia wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie odnoszą się również do dokumentów, umów oraz oświadczeń które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Z przepisu art. 23 ust. 1 rozporządzenia wynika zatem, że po dniu 15 maja nie jest dopuszczalne zarówno złożenie wniosku, jak i złożenie wymienionych tam "załączników", jeżeli stanowią one o kwalifikowalności wniosku do płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 23 ust. 1 określający skutki niezachowania terminu do złożenia wniosku i terminu do złożenia załączników stanowiących o kwalifikowalności do płatności wyłącza możliwość powołania się na art. 64 § 2 k.p.a., który pozwala na konwalidację wniosku od dnia jego złożenia, jeżeli braki wniosku zostały usunięte w trybie określonym w tym przepisie. Zastosowanie w tym zakresie art. 64 § 2 k.p.a. sprawiłoby, że art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia stałby się bezprzedmiotowy. Jeżeli bowiem przyjąć, że wniosek złożony do 15 maja, a uzupełniony po tej dacie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jest wnioskiem złożonym w terminie, to wskutek zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w ogóle odpada możliwość uznania, na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wniosku za złożony po terminie i w konsekwencji zmniejszenia płatności z tego powodu. Ta sankcja nie będzie mogła być również zastosowana wtedy, gdy uzupełnienie wniosku w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nastąpiło po terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.. ponieważ wówczas, zgodnie z tym przepisem wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie wniosek o płatności został złożony, za pośrednictwem poczty, 15 maja. Na żądanie organu wnioskodawca uzupełnił wniosek 3 czerwca. Żądane uzupełnienia zostały złożone w terminie zakreślonym przez organ, ale po upływie terminu, o którym mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia. Niemniej jednak zawarta w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 regulacja prawna dotycząca złożenia wniosku o płatności po wyznaczonym terminie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyłącza całkowicie zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., o czym świadczy chociażby treść art. 21 tego rozporządzenia. Jednakże stwierdzenie, że w konkretnym przypadku art. 23 ust. 1 rozporządzenia nie ma zastosowania, a zatem że jest dopuszczalne uzupełnienie braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wymagałoby dokładnego ustalenia, czy braki wniosku wskazane przez organ nie mieszczą się w dyspozycji art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. W skardze kasacyjnej nie wykazano dostatecznie, że stwierdzone braki (m.in. brak załączników graficznych) nie mają znaczenia dla kwalifikowalności do wnioskowanej płatności. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych. Niezadowolenie strony z zaskarżonego wyroku nie jest dostatecznym powodem do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli decyzji administracyjnej objętej skargą (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Nie może być również skuteczne zarzucenie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku jasno przedstawia stanowisko Sądu w tej sprawie i pozwala prześledzić tok jego rozumowania. Sąd nie naruszył wreszcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponieważ zasadnie nie dopatrzył się po stronie organu naruszeń proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.