II OSK 537/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 409/14 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele publiczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. D. na rzecz Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. D. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] października 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomością na cele publiczne. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1993 r. Wojewoda Rzeszowski ustalił dla [...] lokalizację inwestycji p.n.: "Zagospodarowanie istniejących odwiertów eksploatacyjnych oraz budowa gazociągów kopalnianych i metanolociągów łączących odwierty z ośrodkiem zbioru gazu dla Kopalni Gazu Ziemnego [...]". Decyzją z dnia [...] maja 1993 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił na 25 lat koncesji [...] na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. Wojewoda Rzeszowski zezwolił [...] na wejście na teren nieruchomości określonych w pkt 1 decyzji, zaś decyzją z dnia [...] września 1995 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie udzielił [...] pozwolenia na budowę górniczego obiektu budowlanego, a to: - wyposażenie przyodwiertowe istniejących odwiertów eksploatacyjnych o nazwie [...] – 2, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 21 z pasami komunikacyjnymi na awaryjny odjazd, - gazociągi kopalniane Dn 50 łączące poszczególne odwierty z ośrodkiem zbioru gazu, - sieć rurociągów metanolu Dn 15 rozprowadzających metanol z ośrodka zbioru gazu do poszczególnych odwiertów, - gazociąg ekspedycyjny Dn 200 na odcinku od ośrodka zbioru gazu do odwiertu [....], oraz zatwierdził projekt budowlany pn. "Budowa Kopalni Gazu Ziemnego [...]" ww. obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1995 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie wstrzymał prowadzenie prac budowlano – montażowych na terenach działek ujętych w protokole poinspekcyjnym z tego samego dnia, zaś decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) w związku z art. 57 i art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 - zwanej Prawem geologicznym i górniczym) i art. 104 § 1 K.p.a. postanowił celem uzyskania pozwolenia na wznowienie prac budowlano – montażowych na terenie dz. nr [...] przedłożyć dokumenty uprawniające [...] do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane, w terminie wykonania do dnia [...] lipca 1996 r. Termin wykonania obowiązku był kolejno zmieniany decyzjami z dnia: [...] lipca 1996 r., [...] grudnia 1996 r., [...] kwietnia 2001 r., [...] kwietnia 2003 r., [...] kwietnia 2006 r. Ostatecznie ustalono go ostatnią z ww. decyzji na dzień do 31 grudnia 2008 r. Jak wskazano w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. obowiązek wymieniony w decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. dotyczył działek nr: [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezydent Miasta Rzeszowa ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonych w dzielnicy [...] poprzez zezwolenie na zajęcie określonych w niej działek. Wojewoda Podkarpacki utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] października 2006 r. w zakresie działek nr: [...]. Skargi na tę ostatnią decyzję w zakresie ww. działek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1150/06) w pkt V oddalił. Wyrok ten został następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r., ale ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie także oddalił skargę w powyższym zakresie (pkt III wyroku z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 824/10), zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. (sygn. akt I OSK 3016/13). Po rozpatrzeniu wniosku [...], decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 57 Prawa geologicznego i górniczego stwierdził wykonanie przez wnioskodawcę obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. w zakresie przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego po rozpatrzeniu odwołań M. S., L. S., I. P., R. D. i K. D. decyzją z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 57 Prawa geologicznego i górniczego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wobec wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. mógł wydać jedynie decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie mógł natomiast wydać pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, gdyż art. 51 ust. 4 ww. ustawy nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, podobnie jak art. 37 Prawa budowlanego, który nie ma zastosowania do decyzji z dnia 31 stycznia 1996 r. i decyzji zmieniających tę decyzję, ale wyłącznie do decyzji o pozwoleniu na budowę, a ta pozostaje w obiegu prawnym. Skargę na powyższą decyzję złożył R. D. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał na art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, uzasadniając właściwość w sprawie takiej jak rozpoznawana dyrektora okręgowego (specjalistycznego) urzędu górniczego. Odwołując się z kolei do podstawy prawnej decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) oraz zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), w szczególności w art. 7 ust. 1 oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że jedyną decyzją, jaka mogła zostać podjęta w niniejszej sprawie jest decyzja stwierdzająca wykonanie tego obowiązku. Inwestor wywiązał się z niego, co obligowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Organy nie mogły przy tym orzec równocześnie o wydaniu pozwolenia na wznowienie prac budowlano-montażowych, gdyż art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie znajdował zastosowania w sprawie. Sąd podzielił również argumentację, że art. 37 Prawa budowanego odnosi się do decyzji o pozwoleniu na budowę, która to pozostaje w obrocie prawnym. Decyzja z dnia [...] stycznia 1996 r. wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ówcześnie obowiązującym brzmieniu nie była przedmiotem skargi do Sądu. Ponadto Sąd nie podzielił zarzutu, że inwestor powinien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę górniczych obiektów budowlanych (7 września 1995 r.) inwestor dysponował kompletną dokumentacją oraz wszystkimi wymaganymi wówczas przez przepisy prawa uzgodnieniami i opiniami. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w art. 72 ust. 1 określa enumeratywnie, przed uzyskaniem jakich decyzji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W katalogu tych decyzji nie jest wymieniona decyzja o stwierdzeniu wykonania obowiązku, wydana na podstawie Prawa budowlanego i decyzji tej nie można utożsamiać z decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydawaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wstrzymanie robót budowlanych nie nastąpiło bowiem z powodu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a co wymagałoby zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na przyjęciu przez Sąd, że inwestor wykazał uprawnienie do dysponowania działką skarżącego na cele budowlane [...], a nie umiejscowienia na działce skarżącego rur przesyłowych gazu, • art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. art. 106 § 5, art. 170 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy a to nieuwzględnienie treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 3016/13, braku przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącego przez ich oddalenie i pominięcie uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, braku ustalenia związania wykładnią zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą tej samej infrastruktury technicznej. - naruszenie prawa materialnego a to: • art. 112 ust. 2 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 57 ust. 1 i 2 Prawa geologicznego i górniczego przez poczynienie ustaleń w oparciu o wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane którego podstawą byłą decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie gazociągów przesyłowych, przy jednoczesnym przyjęciu że na gruncie skarżącego występują obiekty górnicze. • art. 58 ust. 1 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego w wyniku ustalenia, że na nieruchomości skarżącego zostały wybudowane obiekty budowlane zakładu górniczego, a to rurociągi związane z ruchem zakładu górniczego, co stoi w sprzeczności z powołanym przez skarżącego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 3016/13, • § 3 ust. 1 pkt 33 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. . z 2013 r., poz. 817 ze zm.) w zw. z art. 71. ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 1235 ze zm.) w wyniku ustalenia, że inwestor nie powinien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, • Art. 1 protokołu dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez czynienie dowolnych ustaleń przez Sądy Administracyjne dotyczące wybudowanej na działce skarżącego infrastruktury technicznej [...], a to metanolociągów i rur z płynem złożowym, które to w zależności od toczącego się postępowania są uznawane za rury przesyłowe gazu lub też obiekty budowlane kopalni gazu, które to ustalenia nie znajdują podstawy prawnej w obowiązującym porządku prawnym i naruszają prawo własności skarżącego bez zapewnienia właściwej ochrony prawnej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, wnosząc o jej oddalenie w całości i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadne należało uznać oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przedstawionego jako samodzielna podstawa nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie bowiem z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera. Również jako nieskuteczne należało ocenić próby zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego za pomocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 3016/13 wydanego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości m.in. skarżącego w przedmiotowej sprawie poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie gazociągów przesyłowych. Jedyną okolicznością ocenianą w niniejszej sprawie stanowiło ustalenie, czy inwestor wypełnił nałożony na niego decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. obowiązek przedłożenia dokumentów uprawniających go do dysponowania określonymi nieruchomościami na cele budowlane. Bez znaczenia natomiast dla tej oceny były okoliczności podnoszone w niniejszej kasacji, a dotyczące ustalenia, jaka infrastruktura techniczna jest faktycznie wybudowana na gruncie skarżącego. Z tych też względów jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3, art. 170 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego i wskazując na powyższe okoliczności, podzielić należało ocenę wyrażoną przez organy administracyjne i zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji, że inwestor wykonał nałożony na niego decyzją z dnia 31 stycznia 1996 r. obowiązek. O posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, w tym działką należącą do skarżącego, świadczy wydana na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 28 lutego 2006 r. (utrzymana w tym zakresie w mocy przez Wojewodę Podkarpackiego z dnia [...] października 2006 r.). Podnoszenie zatem na tym etapie postępowania zarzutów naruszenia art. 112 ust. 2 w związku z art. 124 ww. ustawy pozostawało co najmniej spóźnione, również w powiązaniu z art. 57 ust. 1 i 2 Prawa geologicznego i górniczego (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. nieobowiązująca już w dniu wydania kontrolowanych w sprawie decyzji) i art. 58 ust. 1 pkt 4 tej ostatniej, skoro nie było przedmiotem niniejszej sprawy ustalenie, jaki obiekt budowlany został wybudowany przez inwestora. Analizując z kolei zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 33 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stwierdzić trzeba, że nie można kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji wiązać z wykonaniem całego przedsięwzięcia, o którym mowa w przepisie rozporządzenia, skoro dotyczy ono jedynie wykonania obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i co istotne, a co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji wstrzymanie robót budowlanych nie nastąpiło z powodu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się wreszcie w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 protokołu dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, skoro ograniczenie prawa własności skarżącego nastąpiło na podstawie przepisów ustawowych. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a.