II SA/Kr 1291/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 26 sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewoda, postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 27 stycznia 2020 r., znak: [...], o odmowie wstrzymania wykonania własnej decyzji nr [...].[...] z dnia 29 listopada 2017 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spółce Firma A z siedzibą w K. dla inwestycji pn.: Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w układzie wolnostojącym z garażami w przyziemiu, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazu, elektrycznymi i słaboprądowymi (w tym odcinkami poza budynkami) na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...].[...] z dnia 29 listopada 2017 r., znak: AU- [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę spółce firma B w K. dla inwestycji pn.: Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w układzie wolnostojącym z garażami w przyziemiu, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazu, elektrycznymi i słaboprądowymi (w tym odcinkami poza budynkami) na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Decyzja ta stała się ona ostateczna w dniu 5 grudnia 2017 r. Decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 20 czerwca 2018 r., znak: [...], została ona przeniesiona na spółkę Firma A w K.. W dniu 14 marca 2019 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek M. K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Nr [...].[...] z dnia 29 listopada 2017 r. Jako podstawa wznowienia postępowania wskazana została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jako podstawa wznowienia postępowania wskazana została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania wniesiony został wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji Nr [...] z dnia 29 listopada 2017 r. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2019 r. wznowiono postępowanie. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2020 r., znak: [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 152 § 1 w związku z art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia 14 marca 2019 r. o wstrzymanie wykonania decyzji [...] z 29 listopada 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w układzie wolnostojącym z garażami w przyziemiu, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazu, elektrycznymi i słaboprądowymi (w tym odcinkami poza budynkami), na dz. nr [...], obr. [...] K. - [...] przy ul. [...]" (sygnatura sprawy: [...]) wydanej na rzecz: firma B w K. – odmówił wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył i wyjaśnił art. 152 k.p.a., a następnie wskazał, że po wstępnej analizie wniosku oraz akt przedmiotowego postępowania ustalono, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 29 listopada 2017 r. obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...], stąd przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tej nieruchomości. Działka nr [...] obr. [...], której współwłaścicielem jest wnioskująca o wznowienie, nie znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji podkreślił, że postępowanie wyjaśniające mające na celu wstrzymanie bądź odmowę wstrzymania wykonania decyzji nie przesądza o przyznaniu bądź nie przyznaniu statutu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...], to bowiem rozstrzygnięte zostanie w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania; ponadto wnioskująca powołuje się na to, iż realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego uniemożliwi jej korzystanie z przysługującej jej służebności drogowej. Wstępna analiza projektu budowlanego wykazała, iż pas służebności został uwzględniony i pozostał wolny od zabudowy umożliwiając realizację ograniczonego prawa rzeczowego. W ocenie organu I instancji brak jest na tym etapie postępowania dowodu wskazującego na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania, z uwagi na fakt, iż działka wnioskującej o wznowienie postępowania nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z uwagi na fakt, iż nie zachodzi nawet prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., tym bardziej nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w oparciu o tę przesłankę. Na skutek zażalenia M. K. Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 26 sierpnia 2020 r., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z zasady w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.), które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają one o istocie sprawy (art. 123 § 2 kpa). Zatem kwestie rozstrzygane w trybie postanowienia w toku postępowania administracyjnego z natury rzeczy nie podlegają ocenie po zakończeniu postępowania rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Jeżeli zatem organ I instancji umorzył wznowione postępowanie, oznacza to, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, czyli brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. Na tę ocenę nie wpływa fakt braku ostateczności rozstrzygnięcia organu I instancji. Pismem z dnia 8 października 2020 r. M. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia 26 sierpnia 2020 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu brak rozpoznania istoty sprawy, naruszenie art. 152 k.p.a., § 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 140 k.c., art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1, §7 i 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 10 ust. 5 pkt. 2 lit b miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko". Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że decyzją z dnia 27 września 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. na decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 5 lutego 2020 r., znak:[...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 29 listopada 2017 r., znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 152 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Wystarczające jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej" (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 maja 2020 r., II SA/Rz 1297/19; wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Ke 1165/19, CBOSA). "Wydając postanowienie o wstrzymaniu organ ma szczególny obowiązek podania motywów skorzystania z przysługującej mu kompetencji, pomijając już fakt, że wynika to z literalnej wykładni art. 124 § 2 k.p.a. Taki sam obowiązek będzie miał organ odmawiając wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji" (R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 181-182). Ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. ma założeniu charakter prowizoryczny, bo upada najpóźniej z chwilą ostatecznego zakończenia postępowania wznowionego (por. dotyczący art. 159 k.p.a. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., I OSK 2334/18, CBOSA). Do tej chwili kwestia tego wstrzymania jest jednak cały czas aktualna, powinna być przez organ rozważana z urzędu, a w razie złożenia wniosku przez stronę – wymaga rozstrzygnięcia. Powinności tej nie znosi zakończenie jakiegoś etapu postępowania wznowionego, w szczególności nie znosi jej wydanie w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, które nie ma jeszcze przymiotu ostateczności. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom wynikającym ze specyfiki jego przedmiotu oraz z dyspozycji art. 124 § 2 k.p.a. Jest ono na tyle skrótowe, że w zasadzie nie pozwala na zrekonstruowanie motywów rozstrzygnięcia. Zdaje się z niego jedynie wynikać, że – zdaniem organu – wydanie nieostatecznej decyzji kończącej postępowanie wznowione przez organ I instancji czyni zbędnym rozważanie kwestii wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej względnie samo przez się przesądza o braku prawdopodobieństwa jej uchylenia. Z taką argumentacją trudno się zgodzić i trudno uznać ją za wystarczającą. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2 k.p.a.), przy czym jest ono tego rodzaju, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy; sprawia też, ze dalej kontrola rozstrzygnięcia jest w istocie niemożliwa. Z tych też przyczyn niepodobna odnieść się do dalej idących zarzutów skargi. Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany będzie uzasadnić rozstrzygnięcie podjęte na skutek zażalenia zgodnie z wymogami prawa procesowego. Podejmując to rozstrzygnięcie organ będzie jednak miał na względzie także ewentualne okoliczności następcze, w szczególności zakończenie postępowania wznowionego decyzją ostateczną, które mogą mieć wpływ na dopuszczalność rozważania kwestii wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej i tym samym na przedmiotowość postępowania co do tej kwestii. Mając na uwadze powyższe, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. – orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony należny wpis od skargi).