I OSK 1605/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 563/19 w sprawie ze skargi M.O. i KM. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2019 r. r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 lutego 2020 r. III SA/Lu 563/19, po rozpoznaniu skargi K.M. i M.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego: (1) uchylił zaskarżone postanowienie; (2) zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, mianowicie: 1. art. 262 § 1 piet 2 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia przez Sąd sprawy w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego i odniesienia się do określonych w/w przepisem przesłanek, mimo braku ku temu jakichkolwiek przeszkód; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez uznanie (zbudowane na wybiórczej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z pominięciem istotnych dla sprawcy okoliczności i dokumentów oraz całokształtu materiału dowodowego), że doszło do ich naruszenia przez Kolegium w wyniku rozpatrzenia sprawy mimo braku dokumentów jednoznacznie potwierdzających okoliczność poniesienia przez organ pierwszej instancji w związku z prowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego kosztów w kwocie określonej w postanowieniu Burmistrza [...] z [...] czerwca 2019 r. oraz dokumentów potwierdzających wypłatę przez wnioskodawcę zaliczki, co z kolei doprowadziło zdaniem Sądu do naruszenia zasady dwuinstancyjności, w sytuacji gdy dokumenty takie znajdują się w aktach sprawy, zaś naruszenie zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. nie zostało w jakikolwiek sposób odniesione do zarzucanego przez Sąd naruszenia art 7, art 77 § 1 oraz art 80 k.p.a. w kontekście badanej sprawy (uzasadnienie w tym zakresie ogranicza się jedynie do przytoczenia tezy jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego); II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w oparciu o błędne przekonanie (zbudowane na wybiórczej ocenie materiału dowodowego, z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności i dokumentów oraz na błędnej ocenie zgromadzonych dowodów, które wzięte zostały pod uwagę), że rozstrzygnięcie Kolegium zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia tego postanowienia przez Sąd, bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie Kolegium było prawidłowe, zaś akta sprawy nie zawierały braków w dokumentacji potwierdzającej okoliczność poniesienia przez organ pierwszej instancji kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz wpłatę przez wnioskodawcę zaliczki; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych dla sprawy dowodów znajdujących się w aktach sprawy, tj. a) złożonej przez geodetę M.B. oferty na kwotę 4.920,0 zł, b) umowy z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] a w/w geodetę, w treści której określona została kwota wynagrodzenia (4.920,00 zł), c) pisma Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., z treści którego wynika, iż wnioskodawca tytułem zaliczki uiścił pełną kwotę kosztów postępowania, która to kwota po zakończonej procedurze zostanie rozliczona pomiędzy uczestników rozgraniczenia; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, tj. uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające poniesienie przez organ kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz wpłatę przez wnioskodawcę zaliczki na poczet tychże kosztów "Ponownie rozpatrując sprawę, i podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami" których realizacja w świetle kompletności dokumentów, z których wskazane przez Sąd okoliczności powinny wynikać (brak wskazania przez Sąd jakie konkretnie dokumenty, inne niż znajdujące się w aktach sprawy, winny zostać zgromadzone), jest niemożliwe. Z uwagi na wskazane wyżej zarzuty SKO wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.M. i M.O. wnieśli o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, Sąd I instancji stwierdził, że art. 262 § 1 k.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania w relacji między stronami, a organem administracji. Dla zastosowania powyższego przepisu podstawową kwestią jest ustalenie, że koszty w określonej wysokości zostały poniesione przez organ. Znaczenie ma również to, czy i ewentualnie w jakiej wysokości zostały przez strony postępowania administracyjnego uiszczone zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, stosownie do art. 262 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji w aktach administracyjnych sprawy brak dokumentów jednoznacznie potwierdzających okoliczność poniesienia przez organ pierwszej instancji w związku z prowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego kosztów w kwocie określonej w postanowieniu Burmistrza [...] z [...] czerwca 2019 r. Jeśli chodzi o wpłaty zaliczek, w aktach sprawy znajduje się postanowienie z [...] lipca 2018 r. wzywające strony postępowania do uiszczenia z tego tytułu kwot po 1230 zł. Brak natomiast w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów wpłaty. Natomiast, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w aktach sprawy znajduje się zawarta pomiędzy Gminą [...] a geodetą M.B. umowa z [...] sierpnia 2018 r. na wykonanie czynności rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], w treści której określone zostało wynagrodzenie geodety na kwotę 4.920 zł brutto. Z powyższych dokumentów, pochodzących od organu bądź których prawdziwość potwierdzona została przez organ, wynika, że koszty postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowych nieruchomości ustalone zostały na kwotę 4.920 zł. Na podstawie tej umowy organ administracji publicznej obowiązany był do uiszczenia na rzecz geodety wynagrodzenia w terminie 14 dni od dnia odbioru prac, po wystawieniu faktury. Wydanie przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4.920 zł oznacza, że uprzednio kwota powyższa została przez Gminę [...] uiszczona. Ponadto, zdaniem SKO, wnioskodawca postępowania rozgraniczeniowego wpłacił organowi w ramach zaliczki całkowitą kwotę kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czego wystarczającym potwierdzeniem jest oświadczenie organu I instancji złożone w treści postanowienia o kosztach, jak też informacja zawarta w kierowanym do K.M. i M.O. piśmie z [...] sierpnia 2018 r., że "Pełną kwotę na pokrycie kosztów rozgraniczenia wpłaciła osoba wnioskująca. Po zakończonej procedurze koszty te zostaną rozliczone pomiędzy uczestników rozgraniczenia (...)". Zdaniem skarżącego kasacyjnie SKO materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był kompletny i pozwalał na wydanie postanowienia o kosztach postępowania w oparciu o art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd I instancji naruszył wskazane jako podstawę uchylenia postanowienia przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a., a także art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych dla sprawy dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie nie sposób się zgodzić. Nie można bowiem przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego polegać jedynie na dowodach pośrednich lub na oświadczeniach organu, gdy wysokość kosztów lub zaliczek może być wykazana na podstawie bezpośrednich dowodów księgowych. Nie do przyjęcia jest bowiem twierdzenie SKO, że "Wydanie przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4.920 zł oznacza, że uprzednio kwota powyższa została przez Gminę [...] uiszczona." Wynagrodzenie geodety zostało określone w umowie, natomiast podstawą do wypłaty tego wynagrodzenia miała być faktura wystawiona przez geodetę, której w aktach sprawy brak. Nie ma też księgowego dowodu wypłaty (przelewu) wynagrodzenia na rzecz geodety. W tej kwestii nie można polegać jedynie na oświadczeniu organu, zawartym czy to w postanowieniu, czy w innych pismach, skoro nie wykazano, że nie można skorzystać z dowodów bezpośrednich. To samo dotyczy zaliczek na poczet kosztów postępowania. W aktach sprawy nie ma dowodów uiszczenia zaliczek, w szczególności zaś bezpośredniego dowodu na uiszczenie kosztów postępowania w całości przez wnioskodawcę. Jeśliby tak było rzeczywiście, to powstaje wątpliwość na gruncie art. 262 § 1 k.p.a., czy byłyby to koszty, którymi można obciążyć pozostałe strony postępowania. Ocena sprawy na gruncie art. 262 § 1 k.p.a. jest jednak przedwczesna, skoro istotne dla tej oceny dowody nie zostały dotychczas poprawnie zebrane. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że "(...) organ drugiej instancji powinien był jednoznacznie wyjaśnić, z powołaniem się na konkretne dowody, czy i jakie koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione przez organ oraz kto z uczestników postępowania i w jakiej wysokości uiścił na rzecz organu zaliczki na poczet tych kosztów" (str. 11 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Wskazywanie konkretnych dowodów nie jest natomiast rzeczą sądu administracyjnego, ale organu administracji prowadzącego postępowanie dowodowe. Uzupełnić to można tylko stwierdzeniem, że powinny to być dowody bezpośrednie, wskazujące na wysokość poniesionych kosztów oraz zaliczek, chyba, że okazałoby się, że z jakichś powodów dowody takie się nie zachowały. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.