II OSK 316/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 141/16 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 141/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2015 r., nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 7 września 2015 r. J. S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2014 r., znak [...] nakazującej M. M. i J. S. - właścicielom działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł. [...], Gmina D. - przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolniczym poprzez usunięcie drzew, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. J. S. wskazał, że analiza stanowiącego podstawę prawną decyzji z [...] maja 2014 r. art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że dotyczy on spraw ściśle budowlanych, odnosi się do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku, gdzie na wykonanie obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę, jak i takiego, gdzie to pozwolenie nie jest wymagane (np. zgłoszenie wykonania robót). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, działką budowlaną, ani tym bardziej z wykonywaniem jakichkolwiek robót budowlanych. Sprawa dotyczy bowiem nieruchomości rolnej, która z powodu zaniechania jej upraw przez wiele lat, w wyniku sukcesji naturalnej, została w sposób naturalny porośnięta drzewami i krzewami, stającym się typowym zadrzewieniem śródpolnym. Powstanie tego zadrzewienia nastąpiło bez jakiegokolwiek działania człowieka (celowego nasadzenia drzew). Wnioskodawca zarzucił, że Wójt Gminy [...], nakazując w drodze decyzji administracyjnej usunięcie drzew i krzewów z całego terenu nieruchomości, działał bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa. Usunięcie drzew może nastąpić jedynie po uzyskaniu decyzji wydanej na wniosek posiadacza nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję tę zakwestionował A. Z. zarzucając jej błędne przyjęcie, że właściciele działki nr ewid. [...] nie doprowadzili do zmiany przeznaczenia działki z rolnej na leśną oraz, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości rolniczej poprzez usunięcie drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2015 r. Organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z zamiarem realizacji inwestycji lub zrealizowaniem inwestycji bez wymaganej decyzji. Nie można realizacji inwestycji utożsamiać z zaniechaniem podejmowania określonych działań. W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia z sytuacją, w której w wyniku zaprzestania rolniczego użytkowania działki doszło do zadrzewienia i zakrzaczenia działki z odnowienia naturalnego. Z powyższego wynika, że zadrzewienie i zakrzaczenie nie jest wynikiem działań właścicieli działki, a wręcz przeciwnie, jest wynikiem braku jakichkolwiek działań, w tym przypadku zaprzestaniem użytkowania rolniczego tej działki. Z tych względów nie jest dopuszczalne orzekanie w sprawie usunięcia zakrzaczeń i zadrzewień na podstawie przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To zaś oznacza, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] maja 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na w/w decyzję A. Z. zarzucił m. in. naruszenie art. 7, 8, 11, 12, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację prowadzącą do wniosku, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając sprawę, wskazał że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Sąd przywołał treść art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał, że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wzorzec normatywny przewiduje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, której nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Norma prawna zawarta w tym przepisie nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, treść jej jest jednoznaczna. Odwrotnie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy [...] naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Sąd nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że hipotezą art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie jest objęta zmiana zagospodarowania terenu zrealizowana na skutek zaniechania inwestora, a jedynie taka, która jest efektem jego pozytywnych działań. Wykładnia językowa przepisu art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie daje po temu podstaw wymagając dla możliwości podjęcia działań opisanych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. m. in. wyłączenia zaistnienia zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, bez względu na sposób powstania tej zmiany. Zaniechanie uprawy działki i doprowadzenia do jej zakrzaczenia i zalesienia było w realiach sprawy wbrew twierdzeniom SKO – zachowaniem zamierzonym jej właścicieli, gdyż godzili się oni na powstanie takiego skutku swojego zaniechania. Normalnym następstwem powstrzymania się od uprawy działki rolnej jest jej degradacja, zalesienie, zarastanie samosiejkami. Sąd stwierdził, że z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu powinna być zamierzona przez inwestora, skoro uprzednio powinien uzyskać warunki zabudowy. Zamierzone zachowanie inwestora jego skutkiem będzie zmiana zagospodarowania terenu może mieć postać działania i zaniechania. Zmiana przy zaniechaniu oznacza godzenie się na powstanie normalnych następstw powstrzymania się od określonych czynności. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy w zw. z art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że hipotezą powyższych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym objęta jest zmiana zagospodarowania terenu zrealizowana na skutek zaniechania inwestora, podczas gdy wyżej wymienione przepisy dotyczą tylko i wyłącznie zmiany zagospodarowania terenu wskutek realizacji robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części - co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Wójt Gminy [...] mógł w drodze decyzji nakazać stronie przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, zmienionego poprzez zakrzaczenie i zalesienie działki z odnowienia naturalnego, dokonanego bez ingerencji strony, 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) poprzez nieuzasadnione uchylenie przywołanych decyzji w związku z przyjęciem, że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wzorzec normatywny przewiduje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2014 r. Odmienna ocena sądu skutkowałaby oddaleniem skargi. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł A. Z., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie skarżącego, z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, jakie przyczyny, działanie, bądź zaniechanie, muszą spowodować zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie właścicieli gruntu rolnego, którzy godzą się na zalesienie gruntu i w konsekwencji na zmianę zagospodarowania terenu (zalesienie), niezależnie od sposobu w jakim do zalesienia doszło, jak w tym przypadku, gdy do zadrzewienia i zakrzewienia działki doszło z odnowienia naturalnego, należy traktować na równi z jej zalesieniem przez właścicieli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) jest zasadny. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, sformułowany w art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust.1 u.p.z.p., odnosi się do zmiany zagospodarowania terenu, niewymagającej pozwolenia na budowę. Regulację tę uzupełnia powołany przez Sąd I instancji art. 14 ust. 3 ustawy o lasach. Z przepisów tych wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w postaci zalesienia, w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 u.p.z.p.). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania pozostaje jednym z dwóch przewidzianych prawem alternatywnych rozwiązań, którego zastosowanie pozostawiono organowi właściwemu do określania zasad zagospodarowania i zabudowy terenu, w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego niewymagającej pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji wadliwie powiązał przesłankę wydania na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania gruntu, jaką jest zmiana sposobu zagospodarowania gruntu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, z zaniechaniem uprawiania działki rolnej przez jej właścicieli, skutkującym samoistnym zadrzewieniem i zakrzewieniem tej nieruchomości. W szczególności Sąd I instancji bezzasadnie upatruje w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw prawnych wydania takiej decyzji w odwołaniu do przepisów ustawy o lasach. Decyzja o warunkach zabudowy, aby mogła określać grunty rolne przeznaczone do zalesiania, musi być wydana w tym konkretnym celu, tj. określenia przeznaczenia gruntu do zalesienia. W sytuacji, w której dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przesłanka uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określona w art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, warunkuje zatem przeznaczenie gruntów do zalesienia (por. wyr. WSA w Rzeszowie z 15 listopada 2016 r., II SA/Rz 141/16). Podstawą prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy przeznaczającej dany teren do zalesienia jest art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy o lasach (tzw. decyzja zalesieniowa) jest zatem wyłączną podstawą prawną dokonywania zalesień poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zalesianie jest sposobem zorganizowanej gospodarki leśnej, która ma na celu powiększenie zasobów leśnych. W toku postępowania planistycznego, czy też postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej ocenia, czy zaistniały przesłanki niezbędne do dokonania zalesienia. Zalesienie jest zatem procesem poprzedzonym analizą organów administracji co do zasadności pokrycia określonego terenu, zwłaszcza rolniczego, który nie jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem lub jest do tego aktualnie nieprzydatny. Stanowi ono szczególną czynność urządzeniową terenu, dokonywaną wyłącznie w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie regulacji zawartej w ustawie o lasach. Sąd I instancji wadliwie postrzega zaniechanie rolniczego użytkowania gruntu, którego skutkiem było samoistne zadrzewienie i zakrzewienie tego gruntu, jako zalesienie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o lasach. Zalesienie, które zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie obejmuje naturalnych, samoistnych procesów podlegających prawom sukcesji ekologicznej prowadzących do samoregulacji struktur ekologicznych. Przepis art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o lasach dotyczy planowego realizowania koncepcji powiększania terenów leśnych, nie zaś naturalnego procesu odnowienia, dokonującego się bez ingerencji człowieka. Skoro zaś zadrzewienie i zakrzaczenie nieruchomości na skutek zaniechania rolniczego użytkowania gruntu nie może być zatem utożsamiane z zalesieniem, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, na które wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, wydanie w tej sytuacji decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania gruntu na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiło z rażącym naruszeniem tego przepisu. Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. również zasługuje na uwzględnienie. Mimo prawidłowej analizy przez Sąd I instancji warunków stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd ten nie dostrzegł, że warunki te w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2014 r. zostały spełnione. W niniejszej sprawie oczywistość naruszenia w/w przepisów, stanowiących podstawę prawną decyzji z [...] maja 2014 r., wynika z nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, w sytuacji, w której porośnięcie tej nieruchomości drzewami i krzewami na skutek odnowienia naturalnego nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu, z którą należy wiązać obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek taki art. 14 ust. 3 ustawy o lasach wiąże wyłącznie z planowanym zalesieniem nieruchomości, a więc z zamierzonym wprowadzeniem na tereny rolne zadrzewień przez człowieka, nie zaś procesem naturalnym, będącym skutkiem zaniechania działania. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że Sąd I instancji bezzasadnie zastosował środek prawny uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w sytuacji, w której organ ten prawidłowo stwierdził rażące naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Wójta Gminy [...]. Mając na uwadze powyższe, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.