II OSK 161/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2671/15 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2015 r. znak [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 1260 (jeden tysiąc dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2671/15, oddalił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. utrzymującą w mocy - po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – własną decyzję z [...] sierpnia 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd opisał podjęte w sprawie czynności. Wskazał, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów szczegółowo tam opisanych, umożliwiających jego legalizację. Ponieważ zobowiązana tego obowiązku nie wykonała, decyzją z [...] lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał M. W. dokonanie rozbiórki realizowanego od 2009 r., budynku gospodarczego o wym. 7,90 x 4,80m, parterowego, murowanego z pustaków żelbetonowych, pokrytego eternitem w dobudowie do ściany wschodniej budynku gospodarczo-garażowego oraz w dobudowie do ściany zachodniej obiektu konstrukcji drewnianej z zadaszeniem, na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z. W., obręb [...], usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...], stanowiącej własność B. C.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Oddalając skargę M. W. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nie jest obarczona żadną z wad, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 k.p.a. Nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; nie wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożony karą; nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Sąd wyjaśnił istotę postępowania nadzwyczajnego opartego na art. 156 § 1 k.p.a. podkreślając, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Działanie organu w tym postępowaniu winno być nastawione wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w powyższym przepisie. Rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa, czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dlatego też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa, o którym decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W ocenie Sądu, decyzja kontrolowana w niniejszym postepowaniu nieważnościowym nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, co zdaje się zarzucać skarżąca. W okolicznościach ustalenia samowolnego wzniesienia budynku, gdyż skarżąca nie przedstawiła dowodu jego legalności, zastosowanie musiał zatem znaleźć tryb opisany w uzasadnieniu decyzji rozbiórkowej i przywołany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że mimo, iż skarżącej umożliwiono procedurę legalizacyjną, ta z niej nie skorzystała, a to wymuszało na organie wydanie decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut podjęcia decyzji po rozpoznaniu wniosku osoby, która nie ma przymiotu strony (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Adresatem decyzji rozbiórkowej prawidłowo jest M. W., właścicielka nieruchomości objętej samowolą. W toku postępowania udział B. C. w charakterze strony był w pełni uzasadniony gdy zważyć, że jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości, a budynek wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej został posadowiony w ostrej granicy z jej działką. W złożonej skardze kasacyjnej M. W. wniosła o uchylenie w całości wyroku z 3 listopada 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) albo - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Określone przez ustawodawcę wymogi dotyczące należytego sformułowania podstaw skargi kasacyjnej powiązane są jednocześnie z przewidzianym w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymusem radcowsko-adwokackim, który – jak zostało to powiedziane w uzasadnieniu uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 - ma zapewnić rzeczowy i profesjonalny dialog między stroną reprezentowaną przez "znawcę prawa" a Naczelnym Sądem Administracyjnym na gruncie obowiązującego prawa; dialogu, który pogłębi kulturę i świadomość prawną jednostki. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi jedynie na badanie, czy – oprócz ewentualnego zaistnienia powodów nieważności postępowania sądowego, w wyniku którego zapadł zaskarżony wyrok - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Wprawdzie skarga kasacyjna nie została skonstruowana zgodnie z wymogami określonymi w zacytowanym wyżej art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania postawione zostały bowiem bardzo ogólnie), jednak - mając na uwadze stanowisko wyrażone w powołanej uchwale z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 – nie zwalnia to Naczelnego Sądu Administracyjnego od merytorycznego odniesienia się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z argumentacji tej wynika natomiast, że skarżąca kwestionuje zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji poglądu wyrażonego w objętej skargą decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że rozstrzygnięcie będące przedmiotem postępowania nieważnościowego nie zostało dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] lutego 2012 r. nakazująca M. W. dokonanie rozbiórki realizowanego od 2009 r., budynku gospodarczego o wym. 7,90 x 4,80 m w Z. W., utrzymana następnie w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., podjęta została na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Według brzmienia tego przepisu, obowiązującego na datę wydania obu decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych na stronę w oparciu o art. 48 ust. 3. Obowiązki, o jakich mowa wyżej, nałożone zostały na M. W. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] września 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ wstrzymał tym postanowieniem realizowane samowolnie roboty budowlane oraz nałożył na M. W. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2011 r.: 1) zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) 4 egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego zrealizowanego obiektu, zgodnych z wymogami określonymi w art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz 3) oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 i 4, a więc wskutek niewykonania obowiązków nałożonych w oparciu o art. 48 ust. 3, może nastąpić jedynie na podstawie wcześniejszego ustalenia, że obowiązki te zostały zgodnie z prawem nałożone na stronę, do czego niezbędne jest pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia nakładającego obowiązki. Jest to okoliczność istotna także dlatego, że postanowienie, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i 3, według stanu prawnego obowiązującego w chwili podejmowania decyzji orzekających o rozbiórce budynku gospodarczego w niniejszej sprawie, było niezaskarżalne, co oznacza, że jego zgodność z prawem mogła być kontrolowana w ramach postępowania toczącego się na skutek wniesienia odwołania od decyzji kończących postępowanie legalizacyjne, podjętych w trybie art. 48 ust. 1 i 4. Rozpoznając sprawę w II instancji, organ odwoławczy obejmował badaniem także postanowienie nakładające obowiązki, skoro ich niewykonanie przez stronę wiązało się z koniecznością orzeczenia rozbiórki samowolnie realizowanego obiektu. Pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest zatem przesłanką konieczną do zastosowania art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust.1. Tymczasem z akt sprawy wynika, że postanowienie PINB z [...] września 2011 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na skarżącą obowiązków z art. 48 ust.3, zostało uchylone ostatecznym postanowieniem tego samego organu z [...] lutego 2012 roku, znak: [...]. Tego samego dnia organ I instancji wydał decyzję rozbiórkową, którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzją z [...] czerwca 2012 r. Fakt uchylenia postanowienia z [...] września 2011 r. nakładającego obowiązki, o jakich mowa w art. 48 ust. 3, zauważył wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2012 r., jednak okoliczności tej nie poddał jakiejkolwiek ocenie prawnej, przyjmując, że w sprawie zaszły przesłanki z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro w dacie podjęcia obu decyzji rozbiórkowych, postanowienie nakładające na skarżącą obowiązki w trybie art. 48 ust. 3 nie istniało (w aktach nie ma bowiem dowodu na to, że postanowienie PINB z [...] lutego 2012 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego), to nie było podstaw do stwierdzenia, że skarżąca nie wykonała nałożonych tym postanowieniem obowiązków, a tym samym do zastosowania art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowanego. Omówione naruszenie prawa materialnego przez organy miało cechy rażące, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego nie dostrzegł ani Sąd pierwszej instancji ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę uchylając objęte nią decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie pozostała argumentacja skargi kasacyjnej. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 30 k.p.a., który zawiera 5 jednostek redakcyjnych, a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, o którą z nich chodzi. Zarzucił jedynie, że organy traktowały M. W. "przedmiotowo, a nie podmiotowo" i winny ustanowić dla niej z urzędu kuratora lub pełnomocnika, o czym – w ocenie kasatora – "wyraźnie stanowi art. 30 kpa." Tego rodzaju zarzutu nie można uznać za zasadny przede wszystkim dlatego, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości ustanowienia z urzędu pełnomocnika dla strony. O kuratorze jest wprawdzie mowa w art. 30 § 5 k.p.a., jednak nie chodzi tu o kuratora strony, lecz o wyznaczonego przez sąd, na wniosek organu administracji publicznej, kuratora spadku nieobjętego, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Nieporozumieniem jest również twierdzenie autora skargi kasacyjnej, jakoby Sąd przyjął, że "do akt sprawy nie wpłynęły dokumenty potwierdzające, że M. W. nie posiada zdolności do podejmowania czynności prawnych, ani że w jej imieniu powinien działać przedstawiciel ustawowy", co określone zostało jako "rzecz niepojęta". Niezależnie od tego, że istotnie tego rodzaju dokumentów w aktach sprawy nie ma, stwierdzenie zacytowane wyżej nie jest stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, lecz stanowi przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w części opisującej stan faktyczny sprawy (str. 2), fragment odpowiedzi organu na skargę, który nawiązał w ten sposób do podkreślanej przez pełnomocnika M. W. nieporadności skarżącej. Nie może być także uznana za trafną pozostała argumentacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej, dotycząca "mentalnego zdominowania" organu I instancji przez B. C., przez co utracił on podstawową cechę, jaką jest bezstronność i niezależność i winien być wyłączony z urzędu przez organ II instancji, czyli [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o co skarżąca wielokrotnie wnioskowała. Kasator powołał się przy tym na pismo tego organu z [...] listopada 2016 r., informujące, że na postanowienie o odmowie wyłączenia organu I instancji (podjęte jak wynika ze skargi kasacyjnej w dniu [...] listopada 2016 r.) nie przysługuje zażalenie, co zamyka mu drogę do Sądu. Po pierwsze, organem orzekającym w niniejszej sprawie, był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego czy też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., do którego bezstronności autor skargi kasacyjnej ma zastrzeżenia. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że tego rodzaju argumentacja, jak przytoczona wyżej, dotyczy faktycznie prawidłowości postępowania zakończonego decyzją kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym, które było przedmiotem skargi, to brak jej powiązania z naruszeniem jakichkolwiek przepisów prawa, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Rację ma natomiast autor skargi kasacyjnej kwestionując wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Co do zasady nie można bowiem wykluczyć możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w razie takiego naruszenia przepisów proceduralnych przez organ, które ma charakter rażący i pozostaje w bezpośrednim związku z decyzją rozstrzygającą sprawę, powodując tym samym na jej wadliwość. Podkreślić jednak należy, że w stanie sprawy nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją, gdyż podejmując decyzje w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego skarżącej w postępowaniu, będącym następnie przedmiotem postępowania nieważnościowego, kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji, organy dopuściły się rażącej obrazy prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, a nie przepisów postępowania. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparte zostało o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 i 2, art. 200 i art. 193 p.p.s.a. Orzekając ponownie w postępowaniu nieważnościowym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.