III SA/Gd 308/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2022 r., nr SKO Gd/4419/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego B. O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE B. O. (dalej także jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2022 r. (nr SKO Gd/4419/21), którą odmówiono mu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. (nr SLP.5430.2.689.2020.IB) wydanej w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Gdyni - działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm. – dalej w skrócie "u.k.p.") w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 110 – dalej w skrócie "p.r.d.") - decyzją z dnia 5 maja 2020 r. (nr SLP.5430.2.689.2020.IB) orzekł o zatrzymaniu B. O. prawa jazdy kat. B (nr [...], seria [...], wydanego w dniu 16 maja 2005 r. przez Prezydenta Miasta Gdyni) na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 7 lipca 2020 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że wpłynęła do niego informacja z Komendy Powiatowej Policji w L. wraz z zatrzymanym prawem jazdy nr [...], wskazująca, że B. O. w dniu 7 kwietnia 2020 r., kierując pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od ww. decyzji - decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 r. (o nr SKO Gd/2467/20) orzekło o utrzymaniu jej w mocy. Następnie wnioskiem z dnia 27 lipca 2021 r., złożonym za pośrednictwem Prezydenta Miasta Gdyni, B. O. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. (nr SLP.5430.2.689.2020.IB) o zatrzymaniu prawa jazdy. Uzasadniając swój wniosek skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w L. II Wydział Karny uznał, iż w dniu 7 kwietnia 2020 r. poruszał się z prędkością 81 km/h, a nie 107 km/h, a zatem nie przekroczył dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, co - w jego ocenie - oznacza, że wskazana decyzja Prezydenta Miasta Gdyni dotknięta została wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), tj. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - rozpatrując ww. wniosek B. O. w sprawie weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta Gdyni orzekającej o zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy, decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. (nr SKO Gd/4419/21), działając na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 a contrario k.p.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. Kolegium stanęło na stanowisku, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie zatrzymania B. O. prawa jazdy kategorii B na okres 3 miesięcy nie jest dotknięta żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., której wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Kolegium podkreśliło, że wskazana przez wnioskodawcę okoliczność ustalenia przez Sąd Rejonowy w L. II Wydział Karny w wyroku z dnia 20 maja 2021 r., iż w dniu 7 kwietnia 2020 r. poruszał się z prędkością 81 km/h a nie 107 km/h, a zatem nie przekroczył dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni. Przesłanka ta mogłaby być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Kolegium wskazało, że w doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji. Odnosząc się do powołanej przez wnioskodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., Kolegium wskazało, że jej zastosowanie wymaga stwierdzenia określonej wady decyzji administracyjnej, a następnie powiązania jej z przepisem prawa materialnego, który w przypadku stwierdzenia takiej właśnie wady przewiduje nieważność decyzji. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. B. O. zaskarżył ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy kat. B, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy została spełniona przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na jej wydanie w warunkach rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji uznało, iż skoro w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Prezydent Miasta Gdyni był uprawniony do jej wydania, to nie ma podstaw do tego, by stwierdzać nieważność takiej decyzji w sytuacji, gdy już po jej wydaniu wyszło na jaw, że stan faktyczny sprawy był w rzeczywistości inny, a jego subsumcja do przepisu z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a/ p.r.d. nie uprawniała organu do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych, m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2021 r. (sygn. akt II OSK 1494/18) wynika, że stan faktyczno-prawny w zakresie skutków społecznych, czy gospodarczych rozstrzygnięcia nie ogranicza się tylko do okresu wydania decyzji, lecz dotyczy również tych skutków, które występują w dacie stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności decyzji naruszającej prawo ma sens także wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie skarżącego z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Traumatyczna sytuacja bycia posądzonym o konflikt z prawem i przypisanie zachowania, które faktycznie nie było jego udziałem, powoduje po stronie skarżącego niezgodę na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, która nigdy nie powinna być mu wydana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polega m.in. na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia sąd uchyla zaskarżoną decyzję bądź stwierdza jej nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli wskazane w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. orzekającej o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B na okres 3 miesięcy. Podkreślenia wymaga, że zarówno wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o odmowie stwierdzenia nieważności dotyczyły decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. (nr SLP.5430.2.689.2020.IB), która nie była decyzją ostateczną. Od tej decyzji bowiem strona wniosła odwołanie, na skutek którego sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, które decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 (nr SKO Gd/2467/20) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją ostateczną jest zatem wskazana decyzja Kolegium z dnia 19 sierpnia 2020 r. Co prawda z literalnego brzmienia art. 156 § 1 k.p.a. nie wynika, że przedmiotem weryfikacji w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności są decyzje administracyjne posiadające przymiot ostateczności, jednakże zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że co do zasady instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć decyzji ostatecznych, natomiast stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej można jedynie w dwóch przypadkach. Pierwszy, polega na tym, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji organ wyższego stopnia działając z urzędu stwierdzi ową nieważność. Drugi zaś sprowadza się do tego, że strona, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości złoży w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu I instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (zob. pkt 4 i 5 komentarza do art. 156 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022; a także wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 2138/10; z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 87/11 i z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2870/18). Nie można uznać, aby wskazane wyżej przypadki stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej miały zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem ww. decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 5 maja 2020 r. została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przesądza, że treść rozstrzygnięcia sprawy należy wyprowadzić z decyzji organu I instancji, któremu moc ostatecznego rozstrzygnięcia nadaje organ odwoławczy. Przesądza to zatem, że ukształtowane decyzją organu I instancji uprawnienia lub obowiązki wynikają z decyzji organu odwoławczego (por. B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, (red.) B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 194-195). Powyższy wniosek podzielany jest w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 k.p.a. wynika, że sprawa, w której od decyzji organu I instancji strona złożyła odwołanie jest rozpoznawana dwukrotnie - najpierw przez organ I, a później przez organ II instancji, w konsekwencji czego do obiegu prawnego wchodzi decyzja organu odwoławczego. Powyższe ma tę konsekwencję, że objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja organu II instancji stanowi formalną przeszkodę wszczęcia postępowania nadzorczego (por. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1950/19; z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 453/15). Innymi słowy, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. decyzji organu I instancji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, w sytuacji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art. 138 k.p.a. decyzja organu odwoławczego. Decyzja organu I instancji w takim przypadku nie ma samodzielnego bytu prawnego, zaś w obrocie prawnym funkcjonuje łącznie z decyzją organu odwoławczego. Nie było więc możliwe uczynienie tego, czego domagał się skarżący, a więc stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, gdyż sprawa była rozpoznawana także przez organ odwoławczy, który swą decyzją utrzymał ją w mocy. Skoro zatem pismo z dnia 27 lipca 2021 r., inicjujące postępowanie nadzorcze dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. (nr SLP.5430.2.689.2020.IB), to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku związane tym żądaniem nie mogło orzekać w przedmiocie nieważności tej nieostatecznej decyzji. Organ winien w tej sytuacji zwrócić się do wnoszącego o wyjaśnienie czy wniosek obejmuje również decyzję organu odwoławczego, albowiem z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90; z dnia 5 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1396/97 i z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99). Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ, a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku byłoby właściwe do orzekania, gdyby wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej tego organu wydanej w II instancji, przy czym w ramach tak prowadzonego postępowania nadzorczego byłoby także uprawnione do weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji - jeżeli bowiem decyzja, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, została wydana przez organ II instancji, to organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności jest również uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jeśli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów w kwocie 697 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 265 ze zm.) Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).