II OSK 1940/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 575/08 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE II OSK 1940/08 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. po rozpoznaniu skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2008 r. R. K. jako właściciel działki nr [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta Orzysz o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania sąsiednich działek nr [...] i [...], położonych we wsi G., gmina O.. Wnioskodawca podnosił, że Gmina Orzysz dokonała zmiany sposobu zagospodarowania wskazanych działek poprzez nawiezienie na działkę nr [...] znacznych ilości gruzu i odpadów budowlanych, a następnie dokonała niwelacji terenu poprzez zrównanie powierzchni, co spowodowało zakłócenie gospodarki wodnej i zalewanie jego działki nr [...]. Decyzją z [...] marca 2008 r. zastępca Burmistrza Miasta i Gminy Orzysz, działający z jego upoważnienia, odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania wskazanych działek, stwierdzając, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło stawianych zarzutów. Organ wskazał, że na przedmiotowej działce należącej do Gminy oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "ZS - tereny zieleni związanej ze sportem, turystyką i rekreacją" prowadzona jest legalnie budowa boiska w ramach programu rozwoju wsi Gminy Orzysz. W odwołaniu od tej decyzji R. K. zarzucił, iż została wydana w oparciu o ustalenia sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Ponieważ właścicielem działek nr [...] i [...] jest gmina Orzysz, to była ona stroną postępowania, albowiem sprawa dotyczyła jej obowiązku lub interesu prawnego. W związku z tym, Burmistrz Miasta i Gminy Orzysz nie był uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...]. Z mocy art. 24 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Burmistrz Miasta i Gminy Orzysz podlegał wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu, gdyż pozostaje z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawuje funkcję organu wykonawczego i funkcję jego ustawowego przedstawiciela. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na wyłączenie z mocy prawa Burmistrza Miasta i Gminy Orzysz, a w konsekwencji jego zastępców i pozostałych pracowników organu od udziału w postępowaniu, powstała sytuacja określana mianem "niezdolności" organu do orzekania. Skoro brak było organu administracji uprawnionego do rozstrzygania tej konkretnej sprawy administracyjnej, to postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2008 r. R. K. domagał się jej uchylenia. Zarzucił, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, poprzez błędne przyjęcie, że zaistniała przesłanka wyłączenia pracownika wymieniona w art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a., oraz niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniósł również zarzut naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przekazania wniosku o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości do organu właściwego. Zdaniem skarżącego, decyzja naruszała także art. 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wskazał, że prawidłowe było uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Orzysz o odmowie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek i umorzenie postępowania przed tym organem, wynikające z faktu, iż organ podlegał wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu. Uzasadniając ten pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że wydanie decyzji nakazującej właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu należy do właściwości wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Właścicielem gruntu, którego dotyczył wniosek skarżącego o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, jest Gmina Orzysz. Skoro postępowanie dotyczyło interesu prawnego gminy, to była ona stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego zaistniała sytuacja, w której Burmistrz Miasta i Gminy Orzysz miałby rozstrzygać, jako organ administracji publicznej, o prawach i obowiązkach gminy Orzysz. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż zaszła przyczyna wyłączenia burmistrza od udziału w postępowaniu. Burmistrz, prócz tego, że jest organem wykonawczym gminy, jest również jej pracownikiem, co wynika z art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Na mocy art. 100 § 2 pkt 4 Kodeksu Pracy w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych jest on obowiązany troszczyć się o dobro gminy oraz chronić mienie komunalne (art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W świetle powyższego Sąd uznał, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na prawa i obowiązki burmistrza i dlatego konieczne było jego wyłączenie od udziału w postępowaniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. (powołano, glosę do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Orzecznictwo Sądów Polskich 2004/4/48, LEX nr 42877). Nadto, zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z analizy tych przepisów Sąd wywiódł, że zachodziła określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia burmistrza od udziału w postępowaniu w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości, której właścicielem jest gmina. W konsekwencji tego ustalenia z rozpoznawania sprawy wyłączeni byli również pracownicy działający z upoważnienia burmistrza. Wobec powyższego organ gminy stał się niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), przez co postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Sąd powołał się na poglądy doktryny prawa, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje nie tylko, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, lecz również wówczas, gdy tylko brak jest podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania prowadzonego przed konkretnym organem (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 598). Sąd poddał również analizie, dalszy bieg sprawy związany z zaskarżonym rozstrzygnięciem i wskazał, że wobec wyłączenia pracowników organu, stał się on niezdolny do załatwienia sprawy, dlatego należało zastosować odpowiednio § 2 art. 26 k.p.a. w zw. z art. 26 § 3 k.p.a., zgodnie z którym sprawę winien załatwić organ wyższego stopnia nad burmistrzem - w niniejszej sprawie samorządowe kolegium odwoławcze. Jak wynikało z akt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wydało w dniu 7 lipca 2008 r. postanowienie o wyznaczeniu do załatwienia przedmiotowej sprawy Burmistrza Miasta Giżycko. Jednak nie poinformowało o tym skarżącego, a w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia wniosku nastąpi po uprawomocnieniu się zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nieprawidłowości te nie podważały jednak zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. R. K. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 października 2008 r. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię i niezasadne przyjęcie, że brak było organu administracji uprawnionego do rozstrzygania konkretnej sprawy administracyjnej; 2) mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie prawa procesowego tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 26 k.p.a. w związku z art. 39 k.p.a. w związku z art. 65 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało skutecznego wyznaczenia organu właściwego do załatwienia sprawy; 3) mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to jest z naruszeniem: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie decyzji Burmistrza Miasta Orzysz z dnia [...] marca 2008 roku i umorzenie postępowania organu I instancji, - art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez błędną subsumcję i przyjęcie, że zaistniała przesłanka wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, - art. 26 k.p.a w związku z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak było organu administracji uprawnionego do rozstrzygania sprawy administracyjnej, - art. 65 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i zaniechanie przekazania wniosku o przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości do organu właściwego, - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, - art. 8 k.p.a. poprzez dopuszczenie się wskazanych uchybień, co naruszało zaufania obywatela do organów Państwa. 4) naruszenie prawa procesowego tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi mimo wydania zaskarżanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa; 5) naruszenie prawa procesowego tj. art. 135 p.p.s.a. i art. 141 § 4 tej ustawy w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nie odniesienie się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego; 6) naruszenie prawa procesowego tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjścia poza granice skargi i zawartych w niej wniosków, a w konsekwencji oddalenie skargi. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, dokonał błędnej wykładni art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezasadnie przyjął, że brak było organu uprawnionego do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi R. K.. Przepisy procedury administracyjnej przewidują możliwość wyznaczenia organu właściwego do załatwienia sprawy. Żądanie skarżącego oparte na przepisie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien był rozstrzygnąć organ wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. Samorządowe Kolegium Odwoławczego, jako organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. władne było wyznaczyć burmistrza innej gminy, położonej na obszarze województwa, w sytuacji, w której gmina jest stroną postępowania. Oprócz tego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie błędnie przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie dokonało skutecznego wyznaczenia organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się merytorycznie do wszystkich sformułowanych przez skarżącego zarzutów, a jednocześnie nie uwzględnił skargi mimo wydania zaskarżanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w myśl przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty wskazanej skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Analiza zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, mających według autora skargi kasacyjnej wpływ na wynik sprawy wykazała, że są chybione. Dotyczy to wszystkich zarzutów naruszenia przepisów, wskazanych w pkt 2, 3, 4, 5, 6 skargi - traktujących o naruszeniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 26 , art. 39 , art. 65 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a.; art. 135 p.p.s.a. i art. 141 § 4 tej ustawy w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że zarzuty te zostały powiązane z zarzutem kwalifikowanej wadliwości (rażące naruszenie prawa) wydanego przez organ rozstrzygnięcia, chociaż miało ono charakter formalny, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Na wstępie przypomnieć należy, że instytucja wyłączenia pracownika i organu od załatwienia sprawy ma na celu zapewnienie bezstronności podczas załatwiania sprawy administracyjnej i służy realizacji dwóch ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 k.p.a.). Tym samym przepisy te spełniają funkcje gwarancyjną dla strony postępowania, dlatego też, kwestionowanie przedmiotowego rozstrzygnięcia przez stronę wydaje się kierunkowo sprzeczne z tymi zasadami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych niedopuszczalne jest prowadzenie i wydanie decyzji administracyjnej przez osobę będącą organem gminy w przypadku, gdy stroną tego postępowania jest gmina. Pozostawanie ze stroną - gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki burmistrza. Burmistrz nie mógł jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w sprawie i jako organ ją rozpoznający (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008r. I OSK 339/07, LEX nr 505398; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r. VII SA/Wa 276/06, LEX nr 214075; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2008r. II SA/Kr 399/08, LEX nr 501300; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2008r. III SA/Łd 301/08, LEX nr 516000). Wyłączenie osoby burmistrza od udziału w postępowaniu czyniło organ wykonawczy gminy niewładny do działania. Jako organ administracji publicznej stał się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 k.p.a.). W takim przypadku odpowiednie zastosowanie miał art. 26 § 2 k.p.a. W tym kontekście należy wskazać, że znaczna cześć argumentacji skargi była zdecydowanie chybiona, gdyż skierowana do postanowienia jakie w dniu 7 lipca 2008 r. na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 26 § 2 i 3 k.p.a. wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, wyznaczając do załatwienia przedmiotowej sprawy Burmistrza Miasta Giżycko. Podkreślenia wymaga, iż postanowienie to zapadło po wydaniu zaskarżonej przedmiotową skargą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 17 czerwca 2008 r., było oddzielnym aktem administracyjnym i jako takie nie znajdowało się w granicach sprawy której dotyczyła skarga. Nie podlegało zatem ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu, stąd bezzasadny był zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjścia poza granice skargi. Mimo to Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ubocznie (jak się wydaje w celu instrukcyjnym) odniósł się do jego sporządzenia, wskazując na brak doręczenia tego postanowienia skarżącemu. Takie spostrzeżenie Sądu I instancji nie tylko nie było naruszeniem przepisów prawa, ale stanowiło wskazanie zapewniające lepszą ochronę interesu skarżącego. Odnosząc się z kolei do zarzucanego w pkt 1 skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego podnieść trzeba, że nie mógł Sąd pierwszej instancji naruszyć wskazanych tam przepisów rozpoznając skargę złożoną na sporną decyzję albowiem z jasno brzmiącej treści art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zarówno organy jak i Sąd wywiodły, iż co do zasady organem właściwym do rozpoznania sprawy przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania jest burmistrz Gminy Orzysz. Odrębną kwestią było natomiast późniejsze ustalenie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., że organ ten podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, że organ gminy stał się niezdolny do załatwienia sprawy musiało skutkować uchyleniem ( na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzji takiego organu, bez oceny jej merytorycznej treści - albowiem postępowanie przed nim stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Słusznie Sąd Wojewódzki wywiódł, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje także wtedy, gdy brak jest podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania prowadzonego przed konkretnym organem. Tym samym bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 oraz 105 § 1 k.p.a. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.