IV SAB/Wr 1395/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu lub dokonania czynności. UZASADNIENIE Skargą z 5 listopada 2021 r. M. P. (dalej jako: strona, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. (dalej jako: Wojewoda, organ) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie świadczenia rodzicielskiego. Skarżona przez stronę bezczynność i przewlekłość Wojewody miała miejsce w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych, wnioskiem z 23 września 2019 r., strona wystąpiła do Miejskiego Ośrodku Pomocy Społecznej we W. o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko – syna A. P. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. przekazał wniosek strony Wojewodzie w dniu 25 listopada 2019 r. na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.) w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Strona pismami z 4 maja, 23 czerwca i 11 października 2021 r. wnosiła ponaglenia. Z kolei skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody do Sądu strona wniosła w dniu 5 listopada 2021 r. Wniosła ją bezpośrednio do Sądu zamiast do organu administracyjnego. Skargę strony Sąd przekazał Wojewodzie przy piśmie z 19 listopada 2021 r. (sygn. akt IV DK/Wr 216/21) celem udzielenia odpowiedzi na skargę oraz nadesłania akt sprawy. Pismo Sądu wraz ze skargą zostało nadane przesyłką pocztową 19 listopada 2021 r. i wpłynęło do organu 25 listopada 2021 r. Wojewoda, decyzją z 12 listopada 2021 r. (czyli jeszcze przed przekazaniem skargi przez Sąd) wydał decyzję z 12 listopada 2021 r. (znak [...]), którą odmówił skarżącej świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego na dziecko w okresie od 11 września 2019 r. do 9 września 2020 r. Mając powyższe okoliczności na względzie strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu zażądała: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewoda wskazał, że skarżąca w dniu 23 września 2019 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko. W związku z okolicznością prowadzenia przez ojca dziecka działalności gospodarczej na terenie [...], wniosek strony został przekazany Wojewodzie, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ wyjaśnił, że w dniu 12 listopada 2021 r. wydał decyzję (znak [...]) odmawiającą skarżącej świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego na dziecko w okresie od 11 września 2019 r. do 9 września 2020 r. Organ stwierdził, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19) za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania. Dlatego zdaniem organu skarga powinna zostać odrzucona ponieważ została wniesiona po wydaniu decyzji w postępowaniu prowadzonym z wniosku strony. Z kolei uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda powołał się na dużą ilość załatwianych spraw z wniosków o świadczenia wychowawcze, stanowiącą pochodną ilości napływających wniosków o te świadczenia oraz na sytuację kadrową urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności i przewlekłości w sprawie z wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. W pierwszej kolejności należy się jednak odnieść do konsekwencji wydania przez Wojewodę w dniu 12 listopada 2021 r. decyzji (znak [...]) odmawiającej skarżącej świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego na dziecko w okresie od 11 września 2019 r. do 9 września 2020 r. i budowanej wokół niej argumentacji wniosku Wojewody o odrzucenie skargi. Organ wskazał, że skarga strony wpłynęła do organu w dniu 25 listopada 2021 r., czyli po wydaniu ww. decyzji, po zakończeniu postępowania administracyjnego. Organ powołał się na uchwałę NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19, publik. CBOSA). W uchwale stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W świetle cytowanej uchwały NSA wyjaśnienia wymagają zatem dwie kwestie: w jakie dacie skarga została wniesiona i w jakiej dacie nastąpiło zakończeniu prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Zestawienie tych dat pozwoli ocenić dopuszczalność skargi. Co do daty wniesienia skargi strony z 5 listopada 2021 r. Sąd zauważa, że organ powołuje się na dzień wpływu skargi do D. Urzędu Wojewódzkiego we W., w wyniku jej przekazania przez Sąd, tj. na dzień 25 listopada 2021 r., jako dzień jej wniesienia, gdy rzeczona zaś data ta jednak nie jest datą wniesienia skargi do Sądu. Z art. 54 § 1 p.p.s.a. wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis ten nie określa momentu, w którym skarga zostaje skutecznie wniesiona. Nie jest nim, podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę, okoliczność "wpłynięcia" skargi do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 25 listopada 2021 r., gdyż ustawa z chwilą "otrzymania" skargi, tj. wpływem do siedziby właściwego organu, łączy inne skutki określone w art. 53 § 2 i 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu data wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wynika z art. 83 § 3, w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. Łączyć ją należy z dniem doręczenia skargi właściwemu organowi, ewentualnie jej nadania w polskiej placówce pocztowej na adres właściwego organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. Użyty w art. 83 § 3 p.p.s.a. zwrot "oddanie pisma (...) jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu" oznacza, że wnosząc w ten sposób skargę do sądu strona skarżąca uzyskuje pewność co do daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego z wszelkimi konsekwencjami z tym związanymi (podobnie NSA: w wyroku z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20, LEX nr 3280175; w postanowieniu z 17 lutego 2016 r., I GZ 63/16, Lex nr 2035886, publik. CBOSA). Strona wniosła skargę wadliwie, bo na biuro podawcze Sądu. Skarżąca była zobowiązana wnieść skargę za pośrednictwem organu którego bezczynność i przewlekłość jest jej przedmiotem. Wadliwe złożenie skargi bezpośrednio do Sądu nie spowodowało zatem skutku jej wniesienia w dniu 5 listopada 2021 r. Przepisy p.p.s.a. nie regulują konsekwencji sytuacji, w której skargę na bezczynność i przewlekłość wniesiono bezpośrednio do sądu administracyjnego (lub do organu niewłaściwego). Tym samym należy przyjąć, że decyduje w takim przypadku, na podstawie art. 83 § 3 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a., data nadania skargi przez Sąd (lub przez organ niewłaściwy) na adres właściwego organu. Za dzień wniesienia skargi z dnia 5 listopada 2021 r. na bezczynność i przewlekłość Wojewody uznać więc należy dzień 19 listopada 2021 r., czyli w dzień w którym Sąd nadał skargę strony przesyłką pocztową, razem z pismem z 19 listopada 2021 r. (sygn. akt IV DK/Wr 216/21), na adres Wojewody. W świetle twierdzeń organu, jakoby skarga strony została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego, Sąd zauważa w dalszej kolejności, że organ powołuje się na datę wydania decyzji, tj. na 12 listopada 2021 r., jako dzień kończący postępowanie administracyjne w sprawie, gdy rzeczona zaś data ta jednak nie ma znaczenia prawnego w sprawie oceny dopuszczalności wniesionej skargi. Miarodajną jest bowiem, w myśl cytowanej powyżej uchwały NSA, data zakończeniu postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Bezspornie skarga została wniesiona przez skarżącą w dniu 19 listopada 2021 r., czyli po wydaniu przez organ decyzji z 12 listopada 2021 r. Jednak z akt sprawy nie wynika, że w dacie wniesienia skargi decyzja ta miała walor decyzji ostatecznej. Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych (art. 133 p.p.s.a.). Należy więc przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie. W aktach nie ma dowodu doręczenia stronie decyzji z 12 listopada 2021 r. Także w odpowiedzi na skargę organ nie wskazał kiedy decyzja ta została stronie doręczona i kiedy uzyskała walor decyzji ostatecznej. Nawet gdyby doręczono ją już w dniu jej wydania (12 listopada 2021 r.) to nie mogłaby ona uzyskać w dacie wniesienia skargi (19 listopada 2021 r.) waloru decyzji ostatecznej, bo przysługiwało od niej odwołanie z 14. dniowym terminem. Sąd uznał zatem, że skarga strony, wniesiona 19 listopada 2021 r., nie została wniesiona po zakończeniu przez Wojewodę prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, a tym samym, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej. Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej bezczynności i przewlekłości organu Sąd stwierdza: Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie. Ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 144/2 i przywołane w nim wyroki sądów, publ. CBOSA). Z kolei "przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18, publ. CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Skarżąca w dniu 23 września 2019 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na jej syna. W związku z okolicznością prowadzenia przez ojca dziecka działalności gospodarczej na terenie [...], wniosek strony został przekazany Wojewodzie, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wniosek wpłynął do Wojewody w dniu 25 listopada 2019 r. Od momentu przekazania wniosku Wojewodzie (25 listopada 2019 r.) do chwili wniesienia skargi z dnia 5 listopada 2021 r. na bezczynność i przewlekłość (19 listopada 2021 r.) minęło ponad 21 miesiące. Odliczając nawet okresy wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 marca do 23 maja 2020 r.) oraz maksymalny okres 2. miesięcy, wyznaczony ustawowo organowi na załatwienie sprawy stwierdzić należy, że okres przewlekłości i bezczynności wynosił w sprawie około 17 miesięcy. Organ przekroczył wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. ustawowy termin załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 k.p.a., a także, do naruszenia zasad z art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Organ działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone, w art. 35 § 3 K.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności, wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu w postaci np.: trudności w pozyskaniu kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 263/21, publ. CBOSA). W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w punkcie I wyroku stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość Wojewody ma charakter rażącego naruszenia prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Należy podnieść, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 144/22; z 22 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 793/20, publik. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje zasadniczo statyczny charakter przewlekłości i bezczynności w sprawie oraz ich długość (wynosząca ponad 17 miesięcy). Było to kilkukrotne przekroczenie przez Wojewodę ustawowego, dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy, przy jednocześnie całkowitym milczeniu tego organu, tj. przy braku zastosowania art. 36 k.p.a. W punkcie III wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. albowiem w dniu 12 listopada 2021 r. Wojewoda zakończył postępowanie wydając decyzję. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.