II OSK 1956/10

SENTENCJA Dnia 21 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. i W. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 108/10 w sprawie ze skargi E. i W. U. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji w sprawie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. i W. U. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Wrocławia postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na okoliczność unieważnienia przez Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej uzgodnień projektu budowlanego przebudowy stacji paliw oraz projektu budowlanego zamiennego w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (postanowienia z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz nr [...]). W ocenie organu pierwszej instancji prowadziło to w konsekwencji do wydania niezgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, której wykonanie stwarzać może niebezpieczeństwo dla obiektów sąsiadujących ze stacją paliw. Na postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. zażalenia wniosły Spółki ,,Pi" sp. z o.o. w R. oraz "P." sp. z o.o. w R. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2008 r. Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu zażalenia "Pi" Sp. z o.o. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 kwietnia 2008 r. wniosły spółki "Pi" sp. z o.o. i "P." sp. z o.o. W wyniku rozpoznania skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 302/08 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., wskazując, że postanowienie zapadło w wyniku rozpoznania jedynie zażalenia wniesionego przez spółkę "Pi" sp. z o.o., natomiast drugie z wniesionych zażaleń nie zostało rozpoznane. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda Dolnośląski rozpatrując zażalenia obydwu Spółek uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że jedną z przesłanek wstrzymania wykonalności decyzji, na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. jest pozostawanie decyzji w obrocie prawnym. Jeżeli decyzja kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym została wyeliminowana, wstrzymanie jej wykonania jest bezprzedmiotowe, ponieważ taka decyzja nie wywiera skutków prawnych nią przewidzianych. Organ odwoławczy wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej ,,P." sp. z o.o. pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie i rozbudowie stacji paliw jest bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja ta została uchylona decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2005 r. wydaną w wyniku wznowienia postępowania, którą orzeczono także o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2005 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. Wprawdzie, po rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi na decyzję z dnia [...] września 2006 r., wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 680/06, decyzja Wojewody Dolnośląskiego i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone, jednakże wyrok z dnia 22 lutego 2007 r. został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1219/07. Następnie, wyrokiem z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 132/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi "Pi" sp. z o.o. oraz "P." sp. z o.o. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. Od wyroku z dnia 25 maja 2009 r. została wniesiona skarga kasacyjna przez spółki (skargi kasacyjne zostały oddalone wyrokiem NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1671/09). Mając to na uwadze, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, w obrocie prawnym nie istnieje decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu na budowę, ponieważ decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. jest ostateczna i wykonalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę E. i W. U., stwierdził, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 132/09. Wyrokiem tym potwierdzono prawidłowość wyeliminowania z obrotu prawnego w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nie istniała decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, będąca przedmiotem wstrzymania. Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnął wyłącznie kwestię dotyczącą wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym. Nie można mówić o wstrzymaniu wykonania decyzji w sytuacji kiedy decyzja została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Każde rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, jest ono bowiem ściśle związane z istnieniem decyzji ostatecznej, która jest kwestionowana w postępowaniu. Wstrzymanie wykonania decyzji jest rodzajem tymczasowej ochronny prawnej i przestaje mieć rację bytu w sytuacji, w której brak jest ostatecznej decyzji, która podlegałaby wykonaniu. Ostateczne wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego na drodze administracyjnej stanowiło wystarczająca przesłankę do uchylenia postanowienia o wstrzymaniu wykonywania tej decyzji, bez potrzeby oczekiwania na zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. decyzja o pozwoleniu na budowę została skutecznie wzruszona, okoliczność ta musiała zostać uwzględniona przez organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie w przedmiocie jej wstrzymania. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 27 maja 2010 r. skarżący zarzucili naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2, art. 170, art. 168 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., art. 6, 7, 8 i 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący podnieśli, że postępowanie o wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu o wznowienie decyzji nie jest odrębnym postępowaniem w rozumieniu K.p.a., lecz jest postępowaniem, które jest integralnie związanym z postępowaniem prowadzonym w sprawie o wznowienie postępowania. K.p.a. nie przewiduje przepisów, które dawałby podstawę do umorzenia takiego postępowania. Ponadto skoro nie jest dopuszczalne wniesienie zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie wznowienia, a Wojewoda Dolnośląski w zaskarżonym postanowieniu nie tylko uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, ale także umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania, to tym samym umorzył także postępowanie wznowieniowe w pierwszej instancji, czyli rozpoznał zażalenie na postanowienie w sprawie wznowienia postępowania, co jest niedopuszczalne. Zdaniem skarżących postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, co powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął tę kwestię, co oznacza, że wadliwie przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia. Ponadto nie została rozstrzygnięta kwestia prawidłowości decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu na budowę. Na rozpoznanie oczekuje skarga kasacyjna od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 132/09. Przymiot prawomocności przysługuje tylko takiej decyzji, która utrzymana została w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Dolnośląski trafnie przyjął, że postępowanie o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją stało się bezprzedmiotowe, jest prawidłowa i nie narusza wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów. Zgodnie z art. 152 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis ten pozwala wstrzymać wykonanie kwestionowanej decyzji do czasu ostatecznego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania w sytuacji gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Celem wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji jest zapobieżenie powstaniu nieodwracalnych skutków prawnych lub faktycznych jej wykonania oraz przeciwdziałanie powstaniu lub pogłębieniu rozmiaru szkody wywołanej wykonaniem tej decyzji. Potrzeba uregulowania tej kwestii jest następstwem tego, że kwestionowana decyzja pozostaje w obrocie prawnym, jest wykonalna i wywołuje skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż wydane w toku postępowania wznowieniowego zaskarżone postanowienie Wojewody Dolnośląski uchylająca postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie wstrzymania wykonanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowanie jest prawidłowa, albowiem kwestionowana decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywoływała skutków prawny. Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu na budowę została uchylona w postępowaniu wznowieniowym decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2005 r. Decyzja z dnia [...] maja 2005 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. Jakkolwiek wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 680/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję z dnia [...] maja 2005 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzja Prezydenta Wrocławia, to wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1219/07 i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 132/09 oddalił skargi na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. Tym samym w dacie wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., a także w dacie rozpoznawania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (27 maja 2010 r.) decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2005 r. uchylająca decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu na budowę i umarzająca postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę była ostateczna, a zatem wywoływała skutki prawne w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Okoliczność, że wyrok z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 132/09 nie był wówczas prawomocny i na rozpoznanie oczekiwały skargi kasacyjne pozostawała bez wpływu na to, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2005 r. była ostateczna i podlegała wykonaniu, co w konsekwencji oznaczało, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie mogła stanowić podstawy do prowadzenia robót budowlanych. Niezależnie od tego należy podkreślić, że wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1671/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wyroku z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 132/09, potwierdzając prawidłowość decyzji w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2005 r., a zatem sprawa została prawomocnie zakończona. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2008 r. uchylające postanowienie Prezydent Wrocławia z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie wstrzymania wykonanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu na budowę i umarzające postępowanie pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja będąca przedmiotem wstrzymania została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takich okolicznościach sprawy niemożliwy jest powrót do orzekania w przedmiocie wstrzymania takiej decyzji, skoro decyzja ta nie istnieje w obrocie prawnym i nie wywołuje skutków prawnych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, bez znaczenia jest w takiej sytuacji, w jaki sposób Wojewoda Dolnośląski sformułował sentencję – czy uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w tym zakresie, czy jedynie uchylił zaskarżone postanowienie, albowiem mając na uwadze całość decyzji skutek prawny jest ten sam. Niczym nieuzasadniona jest również konstatacja skarżących, że skoro Wojewoda Dolnośląski uchylił postanowienie w przedmiocie wstrzymania i umorzył postępowanie w pierwszej instancji, to oznacza to także, że umorzył postępowanie wznowieniowe. Należy bowiem mieć na uwadze, że postanowienie, podobnie jak decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie, które stanowią jedną całość i nie mogą być odrębnie rozpatrywane. Nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., który sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżących dotyczących naruszenia art. 6, 7 i 8 K.p.a. Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w istocie nie odniósł się wprost do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przez organ II instancji art. 6, 7 i 8 K.p.a., to jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ przepisy te nie zostały przez organ naruszone. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a , oddalił skargę kasacyjną.