II SA/Kr 1002/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. D. i M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 czerwca 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy określenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skargę oddala UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 13 marca 2020 r., znak: [...] - po rozpoznaniu wniosku J. B., M. D. i J. D. - orzekł o odmowie określenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] ewidencyjna Ś., stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w prawo własności. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, że wskazana wyżej działka - stanowiąca własność Gminy Miejskiej K., będąca na dzień 1 stycznia 2019 r. w użytkowaniu wieczystym J. B., M. D. i J. D., nie spełnia kryteriów ustawowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 139) do przekształcenia jej w prawo własności. Po pierwsze: nieruchomość ta nie jest nieruchomością zabudowaną w ogóle, nie mówiąc o zabudowie na cele mieszkalne, czego wymaga powołany przepis. Po drugie: jest nieruchomością posiadającą odrębną księgę wieczystą o nr [...], a więc spełnia kryteria odrębnej nieruchomości w pojęciu wieczystoksięgowym. Wreszcie przedmiotowa działka z uwagi na jej kształt i wielkość nie nadaje się do samodzielnej zabudowy. Braku spełniania tych przesłanek nie można zastąpić okolicznością faktyczną, jaką jest sąsiedztwo przedmiotowej działki nr [...], obr. [...] z działką nr [...], obr. [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez J. B., M. D. i J. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 czerwca 2020 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 139) – dalej jako "ustawa" i art. 219 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako "k.p.a.". W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że J. B., M. D. i J. D. w dniu 19 listopada 2019 r. złożyli trzy wnioski (na odpowiednim formularzu) - zgłoszenia zamiaru jednorazowego wniesienia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] z wnioskiem o udzielenie przysługującej bonifikaty z tytułu uiszczenia opłaty. Wszyscy też oświadczyli, że przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana przez nich do prowadzenia działalności gospodarczej. Prezydent Miasta K. przeprowadził odpowiednie postępowanie i ustalił w oparciu o dokumenty, w tym dane zawarte w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, że przedmiotowa działka nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna Ś., nie jest zabudowana i posiada urządzoną księgę wieczystą nr [...] Jednocześnie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] o urządzonej odrębnej księdze wieczystej nr [...], będącą we współwłasności wnioskodawców i która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zaś w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest, jako teren mieszkaniowy o symbolu B. Strony powołują się na akt notarialny z dnia 23 kwietnia 2012 r., Rep. A nr [...], w którym przedmiotowa działka nr [...] została przekazana przez właściciela, czyli Gminę Miejską K. w użytkowanie wieczyste wnioskodawcom w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej, jako działka ew. nr [...]. Strony również powołują się na protokół rokowań znak: [...], z którego wynika, iż działka nr [...] nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, a tytuł jej użytkowania jest ściśle uzależniony od sposobu korzystania z nieruchomości dopełnianej, czyli działki nr [...]. Z treści zażalenia wiadomo też, że działka nr [...] stanowi kilkunastocentymetrowy pas przy północnej granicy nieruchomości nr [...] i jest zabudowana murem ogrodzeniowym stanowiącym integralną część działki nr [...] na całej długości granicy. W ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i wydał słuszne w treści rozstrzygnięcie. Przedmiotowa nieruchomość w sensie cywilistycznym musi być traktowana jako osobna nieruchomość od innych, nawet sąsiadujących z nią nieruchomości. Nie może być traktowana, jako nieruchomość współzależna od położonej po sąsiedzku nieruchomości nr [...], która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i ma urządzoną własną księgę wieczystą o nr [...] Nie ma tu znaczenie wspólne wykorzystanie gospodarcze tych dwóch sąsiadujących ze sobą działek, ani tożsamość osób współposiadających tych nieruchomości, ani też treść protokołów rokowań [...], ani treści aktu notarialnego z dnia 23 kwietnia 2012 r., Rep. A nr [...]. Należy zauważyć, że w polskim porządku prawnym od dłuższego czasu dominuje pogląd o wieczystoksięgowym rozumieniu "nieruchomości", a nie tym, jak traktują te nieruchomości ich posiadacze lub współposiadacze. Należy zauważyć, że gdyby osoby władające tymi nieruchomościami, z uwagi na ich sąsiedztwo bezpośrednie lub podobne wykorzystanie gospodarcze, chcieli urządzić jedną księgę wieczystą, to taki wniosek by złożyły w myśl art. 21 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Treść odwołania dowodzi, że o istocie tego przepisu strony są poinformowane. Treść przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie pozostawia organom je stosującym szerszego marginesu interpretacyjnego. W tym stanie rzeczy ani organ I instancji, ani Kolegium nie miało możliwości działania w granicach uznania administracyjnego. Organy musiały zastosować aktualny stan prawny i wykładnię sądowoadministracyjną panującą w tym zakresie. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. D. i M. D., zarzucając mu naruszenie: - art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną interpretację, - art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 3 i 4 ww. ustawy poprzez niewłaściwe ich niezastosowanie, - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K., a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie wziął pod uwagę ścisłego funkcjonalnego powiązania działki nr [...] z nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowej tj. należącą do skarżących działką nr [...]. Dalej wskazano, że w przepisie art. 1 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Jednocześnie jednak ustawodawca nie przesądza, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "nieruchomości" na gruncie wskazanych przepisów ustawy, tj. czy chodzi o nieruchomość w ujęciu materialnoprawnym, czy wieczystoksięgowym. Wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy dokonana przez organ jest błędna, prowadzi do sytuacji, w której grunty, stanowiące funkcjonalną całość (tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) nie posiadałyby jednolitego stanu prawnego, a tym samym wykluczone byłoby ich połączenie w jednej księdze wieczystej, co byłoby rozwiązaniem utrwalającym "bałagan" i niezgodnym z intencjami ustawodawcy. Tym samym organ naruszył także przepisy art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 3 i 4 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Na podstawie art. 145 § 1 pkt "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonego postanowienia na podstawie tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem współużytkowników wieczystych działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...] wniesionym w trybie art. 7 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a. Zgodnie z art. 7 ust. 8 ustawy właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku - w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7. Żaden przepis ustawy nie wskazuje, w jakiej formie należy udzielić odpowiedzi na taki wniosek, jeśli organ stwierdzi, że objęta wnioskiem nieruchomość w ogóle nie podlega przepisom ustawy. Organy obu instancji prawidłowo w tej sytuacji zastosowały art. 219 k.p.a., zgodnie z którym "Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Informacja o wysokości opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 7 ust. 8 ustawy jest instytucją zbliżoną do zaświadczenia, a zatem brak możliwości ustalenia takiej opłaty winien przybrać formę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Taka forma daje stronie możliwość przeprowadzenia kontroli instancyjnej, a w konsekwencji również sądowej. Z drugiej zaś strony brak jest przepisów, które w takiej sytuacji uprawniałyby do wydania decyzji administracyjnej. W skardze zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie (art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 3 i 4 ustawy), jak również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych, na podstawie których wydano zaskarżone postanowienie. Skarżący zarzucają pominięcie okoliczności, że: - działka nr [...] została im przekazana przez Gminę Miejską K. w użytkowanie wieczyste w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], bowiem nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, - działka ta stanowi kilkunastocentymetrowy pas przy północnej granicy nieruchomości [...] (będącej własnością skarżących, zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, czyli wykorzystaną na cel mieszkaniowy) i jest zabudowana murem ogrodzeniowym stanowiącym integralną część działki nr [...] na całej długości granicy; znajduje się na niej także urządzony wjazd na działkę [...]. Tymczasem organy obu instancji nie pominęły tych okoliczności, lecz uznały, że okoliczności te nie mają znaczenia dla sprawy. Sąd pogląd ten całkowicie podziela, nie stwierdzając przy tym naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl ust. 2 art. 1 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W świetle tych przepisów zapisom ustawy podlegają wyłącznie nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe. Tymczasem działka nr [...] stanowi odrębną nieruchomość i nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe, zatem nie podlega przepisom ustawy. Argumenty dotyczące funkcjonalnego związania obydwu tych działek nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia – w świetle jednoznacznego brzmienia przepisów ustawy przekształceniowej. Skarżący podnoszą, że przyjęcie ujęcia wieczystoksięgowego pojęcia "nieruchomość" - tak jak to uczynił organ w zaskarżonym postanowieniu - prowadzić by mogło do skutków sprzecznych z ratio legis ww. ustawy. W przypadku, w którym działka zabudowana budynkiem jest wydzielona po jego obrysie i wpisana do odrębnej księgi wieczystej, przekształceniu podlegałaby jedynie nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym, a nie nieruchomość sąsiednia, która tym budynkiem zabudowana nie jest, nawet jeżeli znajdować się na niej będą wyłącznie budynki gospodarcze, garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego, których istnienie w myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy samo w sobie nie powinno wykluczać przekształcenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a także inne sądy administracyjne konsekwentnie stoją na stanowisku, że przepisy ustawy przekształceniowej należy interpretować ściśle. Opisana przez skarżących sytuacja była zresztą przedmiotem oceny WSA w Krakowie, który w wyroku z dnia 15 września 2020 r., sygn. II SA/Kr 511/20 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazał, że w takiej sytuacji przepisom ustawy podlega wyłącznie nieruchomość zajęta pod budynek mieszkalny, natomiast otaczająca go nieruchomość sąsiednia nie stanowi "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" – niezależnie od tego jak bardzo są one funkcjonalnie powiązane. Nie budzi wątpliwości ustalenie, że działki nr [...] oraz [...] objęte są odrębnymi księgami wieczystymi, a także stanowią odrębny przedmiot własności (pierwsza stanowi własność gminy w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców, druga stanowi własność skarżących). Zatem również w świetle art. 46 kodeksu cywilnego stanowią one odrębne nieruchomości. Przepis ten stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 1 ustawy, określającego jej zakres przedmiotowy. Z kolei art. 4 ustawy w ogóle nie miał w tej sprawie zastosowania, bowiem skarżący nie domagali się wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie (o którym mowa w tym przepisie), lecz informacji o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty – o której mowa w art. 7 ust. 8 ustawy. W świetle powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.