I OSK 2732/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Mieszkańców "[...]" z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 186/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców "[...]" z siedzibą w P. na decyzję [...] Sp. z o.o. w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasadza od [...] Sp. z o.o. w B. na rzecz Stowarzyszenia Mieszkańców "[...]" z siedzibą w P. 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 186/17 oddalił skargę Stowarzyszenia Mieszkańców "[...]" z/s w P., na decyzję [...] sp. z o.o. w B., z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: [...] spółka z o.o. w B. (dalej również jako "Spółka") decyzją o nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r. o sygn. akt IV SA/Wr 175/16 oraz po ponownym rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Mieszkańców "[...]" z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w formie skanu na płycie CD w zakresie: 1) sprawozdania z działalności organu zobowiązanego w okresie od stycznia 2010 r. do czerwca 2014 r., czyli za lata 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 – do czerwca, 2) wszystkich uchwał podjętych przez Zarząd, Radę Nadzorczą i Walne Zgromadzenie organu zobowiązanego w okresie wskazanym w punkcie 1, 3) udzielania informacji, czy budynek usytuowany w P. przy ul. R. [...] jest obciążony jakimikolwiek kredytami, jeśli tak, to od kiedy, w jakim banku, na jaki cel, w jakiej wysokości, na jaki okres oraz jaka część zobowiązania została spłacona a jaka pozostała do spłacenia, 4) jakie czynności podjął zarząd organu zobowiązanego celem wykonania remontów w budynku w P. przy ul. R. [...] po powodzi w 2010 r. oraz zniszczeniach w wyniku zalania w 2013 r., 5) czy po otrzymaniu odszkodowań z zakładów ubezpieczeniowych po szkodach wymienionych w punkcie organ zobowiązany odwoływał się od wysokości otrzymanych środków i z jakim skutkiem, 6) kiedy i w jakiej wysokości organ zobowiązany występował jako sponsor finansowy lub rzeczowy wobec innych podmiotów w latach 2009-2014, 7) na jaki termin zaplanowano Walne Zgromadzenie Wspólników w latach 2014 r. podsumowujące rok ubiegły, odmówiło udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji podano, że wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r. został już przedmiotowo rozpoznany przez Spółkę decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolejno na skutek odwołania wnioskodawcy decyzja ta podlegała badaniu przez radę Nadzorczą, która decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] uchyliła w całości decyzję spółki i odmówiła informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. Na skutek skargi wnioskodawcy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił powyższe decyzje, a wniosek podlegał ponownemu rozpoznaniu zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 175/16. Rozpoznając ponownie wniosek organ zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Artykuł 3 u.d.i.p. precyzuje i zakreśla granice prawa dostępu do informacji publicznej, stanowiąc że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. W ocenie organu informacja żądana przez wnioskodawcę ma charakter informacji przetworzonej, z uwagi bowiem na zakres żądania, jej wytworzenie powoduje konieczność podjęcia działań wykraczających poza dokonanie prostego skopiowania dokumentów zebranych w jednym zbiorze. W niniejszej sprawie, odszukanie i przygotowanie dla wnioskodawcy żądanych dokumentów odbywałoby się kosztem zakłócenia bieżącej pracy organu. Powyższe okoliczności zostały wskazane wnioskodawcy w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2017 r. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca nie wskazał jaki posiada szczególny interes publiczny w uzyskaniu informacji objętych wnioskiem. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie może wydać takiej ilości dokumentów, istotnej dla całej działalności spółki, podmiotowi, który nie wskazuje choćby do czego mają mu one posłużyć. Ponadto wnioskodawca nie wskazał żadnego kryterium, którym ma kierować się organ dokonując selekcji wnioskowanych dokumentów. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej; 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną; 3. art. 7, art. 8 u art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie; Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] spółka z o.o. w B. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 w związku z 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję nr [...]z dnia [...] lutego 2017 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie Mieszkańców "[...]" z siedzibą w P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podał, że podtrzymuje w całości swoje rozważania prawne zawarte w zaskarżonej decyzji, co do przetworzonego charakteru zawnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę podzielając w całości stanowisko [...] spółka z o.o. w B. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie Mieszkańców "[...]" zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - zarzuciło mu naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej, 2) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że konstytucyjne prawo obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie tego prawa, 3) art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię poprzez uznanie, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną. Skarżące kasacyjnie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi na decyzję, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, jak również o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Jako nieuzasadnione należy uznać zarzuty związane z naruszeniem art.61 ust.1 i 2 Konstytucji RP. Jak wskazuje sama strona skarżąca kasacyjnie zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w tym przepisie, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. W przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości stron, ani Sądu I instancji, że żądane we wniosku z [...] czerwca 2014r. informacje mają charakter informacji publicznej. Nie był zatem kwestionowany, a w konsekwencji ograniczany wnioskodawcy dostęp do tych informacji w kontekście ich publicznego charakteru, czy urzędowego charakteru dokumentów. Dlatego też podniesione w tym zakresie zarzuty są całkowicie chybione. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) jest skonkretyzowane w u.d.i.p., w której – w zgodzie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP - doznaje ono ograniczeń. Nie istnieje prymat zasady dostępu do informacji publicznej nad wartościami wskazanymi w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a więc dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że wszystkie wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną. Tymczasem z uwagi na różnorodność poruszanych w pytaniach kwestii, zawartych we wniosku z 17 czerwca 2014r., Sąd I instancji powinien był dokonać analizy i odnieść się w miarę możliwości do każdego z pytań osobno i każde z nich ocenić indywidualnie. Lektura poszczególnych pytań stwarza bowiem możliwość rozróżnienia, które z tych pytań dotyczą tak naprawdę ze względu na swoją obszerność mogą mieć charakter informacji przetworzonej (np. pkt 1 i 2 wniosku), a które są jednak informacją prostą i wymagają tylko przygotowania odpowiedzi bez znacznego nakładu sił i środków, a zwłaszcza bez konieczności wytwarzania nowej informacji (np. pkt 3 - 6 wniosku). Sięgnięcie do dokumentacji źródłowej w celu udzielenia żądanej informacji, a więc oparcie się na już istniejącej informacji bez potrzeby jej modyfikacji lub szerszej analizy, gdzie odpowiedź może ograniczyć się tylko do zaprzeczenia (np. spółka nie występowała jako sponsor finansowy lub rzeczowy) nie może być kwalifikowane jako informacja przetworzona. Wskazane powyżej okoliczności powinny być zatem przedmiotem ponownej, dogłębnej analizy Sądu I instancji. W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.