I SA/Bk 521/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Miasta Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie miasta Ł. oddala skargę UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2019 r. Rada Miejska Ł. podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie miasta Ł.. Ww. aktem zmieniono brzmienie § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z [...] czerwca 2018 r. Zgodnie z jego nowym brzmieniem, ustalono następującą maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych: I. przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży – 270, tj.: A. zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa – 120; B. zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) – 75; C. zawierających powyżej 18% alkoholu – 75; II. przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży – 200, tj.: A. zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa – 70; B. zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) – 65; C. zawierających powyżej 18% alkoholu – 65. Tym samym Rada Miejska Ł. zwiększyła łącznie o 50 liczbę maksymalnych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Przedmiotowa uchwała zmieniająca, wraz z uzasadnieniem, wpłynęła do Wojewody P. [...] lipca 2019 r. i z urzędu poddana została kontroli legalności. W związku z tym, że analiza treści uchwały wykazała, że podjęta ona została z istotnym naruszeniem prawa, organ nadzoru [...] lipca 2019 r. wszczął postępowanie nadzorcze. Dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda P. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], w którym stwierdził nieważność uchwały z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przyjęta regulacja w sposób istotny narusza art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. W opinii organu, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia przez Radę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy, z uwagi na zwiększenie maksymalnej liczby przedmiotowych zezwoleń w stosunku do wartości określonej w poprzedniej uchwale, z jednoczesnym pominięciem eliminowania czynników ryzyka, sprzyjających rozwojowi problemów alkoholowych społeczności lokalnej. Zdaniem Wojewody przyjęta przez Radę argumentacja (m.in. zapewnienie równego dostępu do zezwoleń przedsiębiorcom, dostosowanie liczby zezwoleń do zapotrzebowania) w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Organ podkreślił, że ograniczenie spożywania napojów alkoholowych dotyczy zarówno ilości spożywanego alkoholu, jak i jego dostępności, a większa ilość i dostępność alkoholu, dzięki zwiększonej liczbie zezwoleń na jego sprzedaż, implikuje też zwiększenie następstw nadużywania alkoholu. Preferowanym celem ustawy jest zaś przeciwdziałanie powstawaniu następstw nadużywania alkoholu. Rada Miejska Ł. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze na niezgodność z prawem rozstrzygnięcia organu nadzoru, strona wskazała na naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), bowiem treść uchwały, jak i procedura jej uchwalenia (spełnione wszystkie wymogi ustawowe), nie spełniają przesłanek nieważności. Zdaniem strony skarżącej, nie jest też zasadna przyjęta przez Wojewodę ocena naruszenia przez przedmiotową uchwałę (w sposób istotny) art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, z przyczyny zwiększenia maksymalnej liczby zezwoleń z pominięciem eliminowania czynników ryzyka sprzyjających rozwojowi problemów alkoholowych społeczności lokalnej, a także nieuwzględnienia tych przepisów ustawy, które ukierunkowują działania na ograniczenie dostępności, a skupienie się - jako przesłanka zmiany uchwały - na czynnikach handlowych i ekonomicznych. W opinii Rady, taka ocena, w kontekście przyjętych przez Radę Miejską Ł. (Uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2018 r.) Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień i Diagnozy- problemów uzależnień i innych zagrożeń społecznych miasta Ł., jest pozbawiona podstaw faktycznych, a tym samym też i prawnych. Orzekając o nieważności uchwały, Wojewoda P. dokonał interpretacji art. 12 ust. 1 ustawy niezgodnie z prawem. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, Rada Miejska Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie skład orzekający zobowiązany jest odnieść się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 91 u.s.g. Zdaniem strony skarżącej, zarówno treść spornej uchwały, jak i procedura jej uchwalenia nie spełniają przesłanek nieważności. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie wskazał jednak, jakie naruszenie prawa (sprzeczność z prawem) powoduje zastosowanie sankcji nieważności, wobec czego konieczne jest sięgnięcie do wypracowanego w tym zakresie orzecznictwa. Sądy administracyjne zgodnie przyjmują, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r., sygn. II GSK 1650/16; powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Precyzując, w judykaturze przyjmuje się, że do istotnych naruszeń, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyroki: NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 lipca 2019 r., II SA/Go 347/19; WSA w Bydgoszczy z 10 lipca 2019 r., sygn. II SA/Bd 372/19). Na tle powyższego, mając jednocześnie na uwadze sposób sformułowania przez stronę ww. zarzutu, sąd zauważa, że w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym przyjmowane jest stanowisko, zgodnie z którym do oceny istotności naruszeń prawa nie znajduje zastosowania przepis art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. wykraczają poza kryterium naruszenia prawa czy też sprzeczności z prawem i są dostosowane do specyfiki decyzji administracyjnych, toteż ich posiłkowe stosowanie w odniesieniu do uchwał organów samorządu jest niedopuszczalne. Pogląd taki prezentują również konsekwentnie sądy administracyjne. W ich ocenie art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem i nie zachodzi potrzeba odwoływania się do podstaw stwierdzania nieważności określonych w art. 156 k.p.a. (zob. m.in. wyroki: NSA z 22 listopada 1990 r., sygn. SA/Gd 965/90, ONSA 1990/4, poz. 11; WSA w Białymstoku z 3 października 2019 r., sygn. II SA/Bk 532/19; por. także A. Matan, Komentarz do art. 91 [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Biorąc pod uwagę powyższe, sąd stwierdza, że zarzut naruszenia art. 91 u.s.g. jest nieuzasadniony. Organ nadzoru w wyraźny sposób wskazał oraz uzasadnił, że przyjęta regulacja dotycząca maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sposób istotny narusza prawo materialne, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, w powiązaniu także z art. 1 i preambułą do tego aktu prawnego. Podstawę podjęcia spornej uchwały stanowi art. 12 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ust. 7 tego przepisu wskazuje, że maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w ust. 1, usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W myśl art. 1, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z kolei art. 2 ustawy wskazuje, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności: 1) tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu; 2) działalność wychowawczą i informacyjną; 3) ustalanie odpowiedniego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczanych do spożycia w kraju; 4) ograniczanie dostępności alkoholu; 5) leczenie, rehabilitację i reintegrację osób uzależnionych od alkoholu; 6) zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie; 7) przeciwdziałanie przemocy w rodzinie; 8) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez finansowanie centrów integracji społecznej. W tym miejscu zauważyć trzeba, że sporną uchwałą Rada Miejska Ł. zwiększyła maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży o 50 zezwoleń. Skład orzekający stwierdza, że tak istotne zwiększenie liczby zezwoleń w powiązaniu z zawartymi w uzasadnieniu uchwały motywami jej podjęcia, jest nieuzasadnione. Preambuła ustawy stanowi o uznaniu życia obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Ten krótki zapis, odwołujący się do podstawowych wartości ludzkich i społecznych, wyznacza kierunek interpretacji przepisów tego aktu prawnego, wskazuje cele, do jakich organy administracji publicznej winny dążyć, kreując politykę ograniczania spożycia napojów alkoholowych, promowania trzeźwości, przeciwdziałania nadużywaniu alkoholu, etc. (por. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002). Należy podkreślić, że to właśnie treść preambuły powinien mieć wpływ na realizację zadań ujętych w art. 2, a w konsekwencji na podejmowanie uchwał na podstawie art. 12 ustawy. Jednocześnie wartości i nadrzędne cele ustawy powinny mieć swoje odzwierciedlenie w treści uchwały. Organ wydający akt prawa miejscowego ma bowiem obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Sporządzenie uzasadnienia uchwały należy bowiem poczytywać jako przejaw w dążeniu do realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Wynika to z tego, że uzasadnienie uchwały może stanowić dowód dotyczący oceny legalności danej uchwały. Może bowiem zawierać pewne wskazówki wskazujące na prawidłowość procedowania i uchwycenia celu w jakim została wydana dana uchwała (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3043/18). Skład orzekający w niniejszej sprawie dokonał analizy uzasadnienia i stwierdza, że nie zawiera ono w swej treści motywów uzasadniających podjęcie uchwały w kształcie przyjętym przez Radę Miejską Ł.. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, będącym jednocześnie dominującym w praktyce orzeczniczej (m.in. wyroki: WSA w Krakowie z 6 grudnia 2018 r., sygn. III SA/Kr 1027/18; WSA w Olsztynie z 6 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Ol 742/18; NSA z 23 listopada 2018 r., sygn. II GSK 1465/18 i inne), że choć gmina dysponuje w pewnym zakresie swobodą w stanowieniu norm prawnych w zakresie m.in. samodzielnego określenia liczby punktów sprzedaży alkoholu (zezwoleń), to swoboda ta ograniczona jest celami, które przepisy prawa miejscowego dotyczącego tego zagadnienia powinny realizować. Podejmowane przez radę gminy działania prawotwórcze należy więc oceniać przy uwzględnieniu zadań i obowiązków wynikających z art. 1 ustawy, które to powinny być wykonywane przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Uzasadnienie spornej uchwały, które powinno być konsekwencją kształtowania polityki upowszechniania zdrowego stylu życia i powstrzymywania się od spożywania napojów alkoholowych, należy więc uznać za sformułowane wadliwie. Jak słusznie zaakcentował organ, w uzasadnieniu nie można dopatrzeć się jakiegokolwiek nawiązania do zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, które to powinny być uwzględnione przy ustalaniu maksymalnej liczby zezwoleń (art. 12 ust. 7 ustawy). Brak takiego odesłania nie może być zastąpiony przytoczeniem fragmentów Ł. Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na 2019 rok dopiero w treści skargi. Analizie organu nadzorczego podlegała bowiem treść uchwały, i to w jej uzasadnieniu powinny znaleźć się wyczerpująco opisane motywy uchwalonego aktu. Skoro organ uchwałodawczy nie wskazał, w jakiej relacji do gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych pozostaje wprowadzona zmiana maksymalnej liczby zezwoleń, to tym samym pozbawił się niezbędnego elementu argumentacji, wpływającej na jego kontrolę. Skład orzekający staje na stanowisku, że w istocie motywy podniesione w uzasadnieniu spornej uchwały są trudne do zaakceptowania. W uzasadnieniu rada podniosła m.in., że (cyt.): "(...) [zwiększenie liczby zezwoleń] zapewni równy dostęp do zezwoleń wszystkim przedsiębiorcom, którzy prowadzą działalność w tym zakresie, jak i tym, którzy zamierzają taką działalność podjąć w przyszłości"; "(...) liczba zezwoleń jest niedostosowana do zapotrzebowania przedsiębiorców, jak również do ilości mieszkańców"; "większa ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych przyczyni się do wzrostu zdrowej konkurencji i na rynku pozostaną tylko te podmioty, które konkurencję rynkową wytrzymają". Organ uchwałodawczy nie wziął jednak pod uwagę opisywanych już wyżej wartości i celów, mających odzwierciedlenie w preambule i przepisach do ustawy. Wręcz przeciwnie, sąd zauważa, że rada miejska nadała prymat względom ekonomicznym, rozwojowi przedsiębiorczości, na dalszy plan spychając niejako dobro obywatela i promowanie postaw zmierzających do ograniczania spożywania alkoholu. Jednocześnie rada nie wskazała, w jaki sposób ewentualne zwiększenie liczby zezwoleń (a tym samym – zwiększenie liczby punktów sprzedających napoje alkoholowe) mogłoby wpłynąć na tendencję malejącą, jeśli chodzi o problemy związane ze spożyciem alkoholu. Sąd co prawda zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej, że rozumienie "ograniczania dostępności" nie można interpretować dosłownie jako zakaz ustalania przez radę innej (wyższej) maksymalnej liczby zezwoleń, gdyż stałoby to w sprzeczności z art. 12 ust. 1 ustawy. Niemniej jednak, każda zmiana maksymalnej ilości zezwoleń powinna być racjonalnie uzasadniona, ze szczególnym uwzględnieniem jej wpływu na realizację celów wynikających z ustawy. Z kolei znajdujący się w uzasadnieniu uchwały zapis, że (cyt.) "w ocenie wnioskujących zwiększenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie będzie stało w sprzeczności z zapisami ustawy..." należy uznać za niepoparty żadną argumentacją. Podsumowując, skład orzekający nie dopatrzył się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym naruszeń dających podstawę do jego uchylenia. Organ nadzoru słusznie stwierdził, że kontrolowana uchwała jest sprzeczna z prawem i powinna zostać stwierdzona jej nieważność. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).