I OSK 2734/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Protokolant Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 256/16 w sprawie ze skargi B. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 256/16) oddalił skargę B. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Burmistrz Miasta C. na podstawie art. 123, art. 141 K.p.a., art. 93 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782) zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału działki o numerze geodezyjnym [...] w zakresie jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Z treści wniosku oraz załączonych doń dokumentów, w tym odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla opisanej nieruchomości wynika, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, kwestionując prawidłowość wpisu Skarbu Państwa jako właściciela do księgi wieczystej prowadzonej dla w/w nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. umorzyło postępowanie zażaleniowe. Organ wyjaśnił, że w sprawie o podział nieruchomości stronami postępowania są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. O tym z kolei kto jest właścicielem nieruchomości przesądza treść księgi wieczystej. Przyjął, że fakt, iż skarżąca płaci podatek od przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na ocenę jej statusu w sprawie. We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 28, art. 77 i art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącej wpis prawa własności Skarbu Państwa z wykorzystaniem przepisów nacjonalizacyjnych ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 Nr 15, poz. 130) stanowi oczywiste nadużycie. Ponadto wskazała, iż od wielu lat wykonuje wszystkie atrybuty związane z przysługującym jej prawem własności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., określanej dalej jako "P.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na wstępie swojego uzasadnienia wskazał, że stwierdzenie braku legitymacji do złożenia zażalenia obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Analizując z kolei pojęcie strony i interesu prawnego (art. 28 K.p.a.), Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, gdyż nie wykazała swoich praw do przedmiotowej nieruchomości. Za niewystarczające w tej kwestii uznał twierdzenie skarżącej, że wpis prawa własności Skarbu Państwa z wykorzystaniem przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stanowi oczywiste nadużycie, a skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przy zakładaniu księgi wieczystej i nie miała możliwości złożenia środków odwoławczych od dokonanego wpisu. Analogicznie ocenił argumentację, że skarżąca od wielu lat wykonuje wszystkie atrybuty związane z prawem własności, bowiem nie jest to wystarczające do uznania jej za stronę postępowania. Stwierdził, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił, że jedynym właścicielem przedmiotowej działki jest Skarb Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej. Twierdzenia skarżącej, iż to ona jest prawowitą właścicielką spornej nieruchomości, nie mogą być uwzględnione, bowiem wszelkie spory w zakresie prawa własności rozstrzygają sądy powszechne, a organy administracji nie mają takiej kompetencji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2). Obalenie tego domniemania może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym. Nadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości, gdyż to oni mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w toczącym się postępowaniu. Nie jest natomiast stroną tego postępowania podmiot, który tak jak skarżąca od wielu lat wykonuje określone atrybuty związane z prawem własności: opłacając podatki, zarządzając nieruchomością, pobierając z niej pożytki i czyniąc nakłady, lecz który nie może wylegitymować się tytułem prawnym z powołaniem się na stosowny wpis w księdze wieczystej. W tym stanie rzeczy organ administracji publicznej, opierając się na treści księgi wieczystej, nie był zobowiązany do badania innych okoliczności mających świadczyć o uprawnieniach właścicielskich skarżącej, przez co nie została naruszona zasada obowiązku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, wyrażona w przepisach art. 7 i art. 77 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, skarżąca zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1. art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności koniecznych dla rozpatrzenia sprawy, 2. art. 28 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania, 3. art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie powyższego przepisu względem skarżącej w zakresie przewidującym uprawnienie do wniesienia zażalenia, 4. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie powyższego przepisu i umorzenie postępowania zażaleniowego w okolicznościach nie uzasadniających podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca jako zarządzająca budynkiem wielorodzinnym i sprawująca zarząd nad tym budynkiem ma prawo wypowiedzieć się w sprawie o podział nieruchomości. Rzeczą istotną dla mieszkańców budynku jest bowiem, jakie granice po podziale będzie miała działka, na której znajduje się budynek mieszkalny, czy po podziale będzie zapewniona możliwość swobodnego korzystania z budynku, a zwłaszcza jakie przeznaczenie będzie miała wydzielona w wyniku podziału część działki i czy to przeznaczenie jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia wykazania prawa własności skarżącej do przedmiotowej działki nie powinna, jak stwierdziła skarżąca, "odgrywać" zasadniczego znaczenia. Tym niemniej nawet gdyby przyjąć stanowisko przeciwne, stwierdzić należy, że ani sąd administracyjny ani organ administracji nie wzięły pod uwagę, że stan prawny jest sporny i wątpliwy. Powtórzyła swoje twierdzenia co do niezasadności wpisu Skarbu Państwa jako właściciela dzielonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważnościowe wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu wyłącznie w granicach podstaw skargi kasacyjnej. I wprawdzie jej autor, określając te podstawy użył zwrotu "w szczególności" sugerującego istnienie innych naruszeń to jednoznaczne brzmienie art. 183 § 1 P.p.s.a. nie uprawniało Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozszerzenia kontroli poza przywołane w skardze kasacyjnej przepisy. Te zaś dotyczyły naruszenia art. 7 i 77 oraz 28 i 105 § 1 K.p.a., a także niezastosowania art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pomijając widoczny brak powiązania podstaw kasacyjnych z ich uzasadnieniem należy wskazać, że ani w zarzutach, ani w ich uzasadnieniu nie wyjaśniono na czym w istocie polegały zarzucane naruszenia. I tak za bezzasadny trzeba uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a. Podnosząc go skarżąca stwierdziła, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, jednakże sama nie wskazała, co organy administracyjne prowadzące niniejszą sprawę pominęły i dlaczego ten brak czynił kontrolę przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji wadliwą. Przypomnieć należy, że podstawowym ustaleniem, które wykluczyło możliwość złożenia przez skarżącą zażalenia na postanowienie o zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału działki było to, że nie miała ona żadnego tytułu prawnego do dzielonej działki, a więc nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., a także art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pomimo, że słusznie organy a za nimi Sąd pierwszej instancji przyjęły, że tytuł własności do tej działki ma Skarb Państwa zgodnie z wpisami ujawnionymi w księdze wieczystej, to skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego nie przestawiła żadnego dowodu, że dochodziła ochrony swoich praw do nieruchomości przed sądem powszechnym. Z pewnością takim nie jest przedstawione w postępowaniu kasacyjnym postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 28 sierpnia 1984 r. po T. N., bowiem nie stanowi ono o tym, komu przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a więc nie wzrusza ono domniemania prawnego zgodności z prawem księgi wieczystej (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. z 2018 r., poz. 1916). Przypomnieć należy, że jedyną skuteczną drogą do jego obalenia jest stosownie do art. 10 ust. 1 powołanej ustawy skorzystanie z roszczenia o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki bowiem domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy nie zostanie obalone skarżąca nie ma możliwości wobec osób trzecich, w tym i organów, wykazania, że jest właścicielem nieruchomości. Zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja skarżącej związana z wieloletnim od 1967 r. posiadaniem nieruchomości godzi wprost w art. 4 tejże ustawy zgodnie z którym: Przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemanie prawa wynikające z posiadania. Wskazywanie z kolei na ewentualne problemy w zarządzaniu budynkiem wielorodzinnym świadczą najwyżej o posiadanym interesie faktycznym ale nie prawnym. Ten ostatni bowiem znajduje podstawę w przepisie prawa materialnego. Stąd zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. powinien dodatkowo wskazywać konkretną normę prawa materialnego z której skarżąca mogłaby wywieść swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu podziałowym. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 28 K.p.a., a w konsekwencji również art. 105 § 1 K.p.a. i art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem wobec braku interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu, nie mogła ona wnosić także środków zaskarżenia, a więc również zażalenia. Wszczęte na jej wniosek postępowanie zażaleniowe podlegało zatem umorzeniu. Na zakończenie należy wskazać, że prawidłowo skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej powinny zasadniczo nawiązywać do procedury w oparciu o którą sądy administracyjne dokonują oceny legalności decyzji i postanowień organów administracji (Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a nie wprost i wyłącznie do procedury w oparciu o którą to organ załatwił sprawę (kodeksu postępowania administracyjnego) tym niemniej uznano, że w okolicznościach sprawy, brak nawiązania do procedury sądowoadministracyjnej w zarzutach nie uniemożliwiał ich merytorycznego zbadania. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.