II OSK 1408/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 53/07 w sprawie ze skargi Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 maja 200 r., sygn. II SA/Sz 53/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że [...] S.A. w Warszawie zwróciła się do Prezydenta Stargardu Szczecińskiego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr BT [...] "[...]", zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego w Stargardzie Szczecińskim, [...], działka nr [...]. Prezydent Stargardu Szczecińskiego, powołując się na art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2006 r., odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia, z uwagi na zakłócenie ładu przestrzennego oraz naruszenie interesów osób trzecich. Powyższa decyzja, w wyniku odwołania [...] S.A. w Warszawie, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Stargardu Szczecińskiego wydał w dniu [...] września 2006 r. na rzecz [...] S.A. w Warszawie decyzję nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla określonej we wniosku inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że brak jest przepisów odrębnych, z którymi pozostawałaby w sprzeczności planowana inwestycja. Od decyzji identyczne odwołania złożyły zarządy trzech wspólnot mieszkaniowych: Nr 65 - [...], Nr 51 - [...] oraz Nr 42 - [...] w S. S. podnosząc, że planowana może znacząco oddziaływać na środowisko i zagrażać zdrowiu okolicznych mieszkańców. Nadto fale elektromagnetyczne będą negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi oraz będą zakłócać pracę urządzeń technicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie uwzględniło wniesionych odwołań i decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zgodziło się ze skarżącymi, że stacja bazowa telefonii cyfrowej, z uwagi na wytwarzane promieniowanie elektromagnetyczne, zaliczana jest do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreśliło jednak, że przedmiotowa stacja bazowa została zaprojektowana tak, żeby nie stwarzać zagrożenia dla ludzi i środowiska. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] wykazano, iż zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 występuje wysoko nad powierzchnią ziemi oraz nad dachem (4,1 m nad poziomem dachu budynku nr 15) i jest niedostępny dla ludzi. Projektowana stacja bazowa nie zagraża zatem okolicznej ludności i nie pogarsza standardów jakości środowiska, ani też nie zagraża środowisku. Dopuszcza się zatem bez ograniczeń przebywanie ludzi na poziomie terenu oraz wewnątrz wszystkich okolicznych budynków i na ich dachach. Stacja bazowa nie będzie zakłócała pracy innych urządzeń elektronicznych w tym urządzeń RTV, AGO i sprzętu komputerowego. Obszary o gęstości mocy mikrofalowej większej od około 0,26 W/m2 - stwarzającej zagrożenie dla pracy rozrusznika serca występować będą na wolnej przestrzeni na wysokości min. 22 metry nad poziomem terenu. Wspólnota Mieszkaniowa Nr 42 - [...] w Stargardzie Szczecińskim zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w postępowaniu nie wyjaśniono w sposób dostateczny i nie wzbudzający wątpliwości zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i zdrowie mieszkańców. Nadto nie wyjaśniono innych czynników, jakie mogą mieć wpływ na szkodliwość projektowanej inwestycji. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżoną decyzję wydano między innymi na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Art. 54 powołanej ustawy określa, jakie elementy winna zawierać taka decyzja, zaś przepis art. 56 stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające zasad postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa. Organy dokonały szczegółowych ustaleń w oparciu o materiał dowodowy, w tym o wniosek zgodny z przepisem art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Dokonano również analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych stwierdzając, że planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z tym przepisami. Nadto dla planowanej inwestycji, z uwagi na fakt zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z treścią Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) - przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę konieczne będzie uzyskanie w odrębnym postępowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której powinny zostać uwzględnione wymagania dotyczące ochrony środowiska, a także ochrona interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego (art. 54 pkt 2 lit d) ustawy) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Celem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Z tego względu podniesione w skardze zarzuty w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, jako przedwczesne, nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nr 42 [...] w S. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Stargardu Szczecińskiego, celem dokładnego zbadania wpływu, jaki emitowane przez planowaną stację bazową promieniowanie elektromagnetyczne może wywierać na okolicznych mieszkańców. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, przez nieuwzględnienie jako stron postępowania wszystkich objętych działaniem stacji bazowej telefonów komórkowych podmiotów, co narusza art. 28 oraz art. 10 k.p.a. oraz ustalone w tej mierze orzecznictwo sądów administracyjnych, a także naruszenie przepisów Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym nakładających na władze publiczne obowiązek zapewnienia zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wnosząca skargę kasacyjną powołała się na wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 536/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. w którym wskazano, że w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten rozumieć należy szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust 1 pkt 1 ustawy. Zważywszy, że nie ustalono nawet na jakim obszarze wystąpić może oddziaływanie stacji bazowej telefonów komórkowych (a co z tym związane - kto w istocie jest stroną postępowania administracyjnego mającego na celu lokalizację inwestycji celu publicznego) - postępowanie w tym zakresie dotknięte jest wadą, część stron postępowania zaś nie ma świadomości o możliwości, udziału w sprawie i ochrony swoich interesów. Stosownie do art. 10 k.p.a. organ administracji publicznej powinien zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, co sprawia, że całe postępowanie w tym zakresie przeprowadzono wadliwie. Decyzja zatem powinna zostać uchylona, przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Stargardu Szczecińskiego, który po zbadaniu rzeczywistego zakresu oddziaływania planowanej stacji telefonii komórkowej zapewnić powinien udział w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje przymiot strony. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną w świetle zaprezentowanego stanowiska nie można utrzymać poglądu, że przymiot stron przysługuje jedynie dotychczasowym uczestnikom postępowania. Kwestią odrębną jest sprawa możliwości wystąpienia potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców, wywołanego promieniowaniem elektromagnetycznym emitowanym przez stację. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się wieżowce, których mieszkańcy z całą pewnością znajdą się pod bezpośrednim oddziaływaniem stacji, co wywołać może bezpośrednie zagrożenie ich życia i zdrowia. Stosownie do art. 68 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do ochrony zdrowia, troską władz publicznych zaś działających na podstawie i w granicach prawa powinno być dołożenie należytej staranności w zapewnieniu jego ochrony. Obowiązek zapewnienia zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia wynika również z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prezydent Miasta Stargardu Szczecińskiego powinien zatem z urzędu podjąć działania mające na celu wyjaśnienie, czy i w jakim zakresie lokalizacja stacji bazowej telefonów komórkowych wywrze wpływ na życie i zdrowie mieszkańców nie tylko bezpośrednio sąsiadujących, ale również zamieszkujących okolicę, będącą w sferze oddziaływania stacji. W ocenie strony skarżącej niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie obowiązujących przepisów, może również w konsekwencji prowadzić do zagrożenia życia i zdrowia mieszkających w sferze oddziaływania stacji mieszkańców np. pobliskiego wieżowca. Z powszechnie dostępnych danych i opracowań naukowych wynika, że promieniowanie elektromagnetyczne emitowane zakłócać może pracę niektórych urządzeń, na przykład aparatów słuchowych czy rozruszników serca, co może prowadzić do zagrożeniu życia lub zdrowia znacznej grupy mieszkańców. Władze publiczne dołożyć powinny należytej staranności w zakresie wykluczenia potencjalnego wpływu emitowanego przez stację wpływu na życie i zdrowie mieszkańców gminy, zaniechanie tego zaś - może wywołać nieodwracalne konsekwencje. Kwestią odrębną jest sprawa oddziaływania emitowanego przez stację bazową telefonów komórkowych promieniowania elektromagnetycznego na mieszkańców bezpośrednio sąsiadujących z planowaną stacją bazową wspólnot. W przeprowadzonym postępowaniu nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, czy pod wpływem innych czynników - np. ciśnienia atmosferycznego na co wskazują liczne opracowania naukowe, zakres oddziaływania stacji nie zmieni się a tym samym - czy mieszkańcy wyższych pięter nie zostaną narażeni na promieniowanie elektromagnetyczne. Kwestią odrębną jest brak jakichkolwiek gwarancji, że moc stacji nie zostanie z czasem zmodyfikowana a co z tym związane - nie obejmie ona swoim niekorzystnym oddziaływaniem szerszego grona mieszkańców. Sytuacja ta stanowi zatem naruszenie zasad k.p.a. dotyczących dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także uwzględniania w podejmowanym postępowaniu słusznego interesu obywateli. Przystępując do wydania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego Prezydent Miasta Stargardu Szczecińskiego dołożyć powinien najwyższej staranności w wyjaśnieniu, czy i jaki wpływ planowana inwestycja celu publicznego może mieć na życie i zdrowie okolicznych mieszkańców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędne jest przy tym precyzyjne określenie przepisów prawa, które według wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd I instancji - ze wskazaniem odpowiednich jednostek redakcyjnych takich jak artykuły, ustępy, czy paragrafy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wielokrotnie podnoszono zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, że skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej, a zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej. Powołany przez stronę skarżącą jako przepis postępowania naruszony przez sąd I instancji art. 10 k.p.a. nie należy natomiast do przepisów stosowanych przez sądy administracyjne. Przepis ten stosują zaś w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej. Skuteczne podważenie dokonanej przez sąd I instancji oceny prawidłowości postępowania administracyjnego wymagałoby wskazania jako podstawy kasacyjnej przepisu p.p.s.a., który według strony wnoszącej skargę kasacyjną miałby naruszyć sąd dokonując takiej oceny i wyprowadzając z niej procesowe konsekwencje. Przepisu takiego wszakże nie wskazano. Ponadto powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 10 k.p.a. obejmuje trzy odrębne jednostki redakcyjne - paragrafy, co strona skarżąca w skardze kasacyjnej pominęła. Nie mogło przynieść także zamierzonego przez wnoszącego skargę kasacyjną skutku także i powołanie się na naruszenie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepisowi temu w orzecznictwie sądów administracyjnych przypisuje się szczególny charakter, gdyż nie stanowi on samoistnej normy prawnej, a to dlatego, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2008r. sygn. akt I OSK 1634/07, z dnia 17 maja 2007r. sygn. akt II OSK 781/06). Zatem skuteczny zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu osoby, której przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym wymaga w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - przywołania obok art. 28 k.p.a. także konkretnego przepisu prawa materialnego, w którym znajdował oparcie interes prawny tej osoby. W skardze kasacyjnej takiego przepisu prawa materialnego, który mógłby zostać powiązany z art. 28 k.p.a. nie przywołano. W uzasadnieniu skargi wprawdzie pojawia się wskazanie przepisu art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, lecz należy zwrócić uwagę, że ustawa ta nie posiada takiej jednostki redakcyjnej (punktu), zaś art. 52 ust. 1 stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Skoro status strony w przypadku inwestora jest oczywisty i nie był nigdy podważany, to trudno dopatrzeć się związku miedzy tym przepisem i zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że istotą zarzutów podnoszonych w stosunku do wyroku sądu I instancji jest zaakceptowanie przez ten sąd ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji co do zakresu oddziaływania stacji bazowej na otaczające środowisko. Wnoszący skargę kasacyjną nie przywołał jednak jako podstawy skargi kasacyjnej żadnych przepisów prawa, które mogłyby doprowadzić do zbadania przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości oceny ustaleń faktycznych poczynionej przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przywołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów art. 68 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznać można za zarzut naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art.174 pkt 1 p.p.s.a. Również jednak i ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Przepis art. 68 ust 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia i zawiera normę programową, tj. taką, która nakazuje realizację określonego celu i skierowana jest do władzy publicznej bez wskazania, jak konkretnie kształtuje się sytuacja prawna obywatela, w stosunku do którego cel ma zostać osiągnięty (por. wyrok Sąd Najwyższy z dnia 26 stycznia 2005 r. IV CK 414/04). Taki charakter omawianego przepisu, który nie nadaje się do bezpośredniego użycia w procesie stosowania prawa w relacji organ administracji - obywatel, wyłącza możliwość jego skutecznego powołania jako materialnoprawnej podstawy skargi kasacyjnej. Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym określa natomiast katalog zadań własnych gminy, przy czym w punkcie 5 stanowi, że do zadań tych należą sprawy ochrony zdrowia. Powołany przepis jest regulacją prawa ustrojowego i ustala zakres działania organów gminy. Określa on w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych. Skoro tak, to przepis ten nie mógł zostać naruszony w sposób wskazany przez wnoszącego skargę kasacyjną w toku postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej. Mając na względzie powyższe okoliczności skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.