II OSK 2928/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 929/17 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. M. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2017 r. sygn. IV SA/Wa 929/17, rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, oddalił skargę J. M. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. 1.2. Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy O. z [...] marca 2016 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech silosów do przechowywania zboża typu "ARAJ" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - dla potrzeb istniejącego gospodarstwa rolnego na działce nr [...] obręb O., gm. O.. W wyniku złożonego zażalenia Minister postanowieniem z [...] września 2016 r. uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 1.3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...] ponownie odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze historycznego układu ruralistycznego wsi O., a także na terenie zachowanych reliktów pradziejowego i historycznego osadnictwa o metryce średniowiecznej (wieś - stanowisko archeologiczne), które znajdują się w wykazie zabytków Gminy O.. Wojewódzki Konserwator podkreślił, że ochrona układu ruralistycznego ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania, kompozycji przestrzennej oraz skali i gabarytów budynków. Projekt decyzji stanowi zmianę decyzji nr [...], w odniesieniu do zakładanej uprzednio w punkcie 2a maksymalnej wysokości planowanych silosów wraz z elementami technologicznymi 9m, zastępując ją nowymi parametrami wysokościowymi - wysokość planowanych silosów wraz z elementami technologicznymi - maksymalnie 20 m. Po analizie zakresu planowanej inwestycji organ konserwatorski uznał, że jest ona sprzeczna z zasadami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. 1.4. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Minister wskazał, że na obszarze historycznego układu ruralistycznego wsi O. ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny wsi, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, parametry przestrzenne zabudowy oraz jej dominujące formy kształtujące układ ruralistyczny historycznego założenia. Słusznie zatem organ I instancji uznał, że ochrona wartości zabytkowych układu ruralistycznego wsi O. polega, między innymi, na zachowaniu historycznie wykształconych gabarytów obiektów, w tym zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę układu przestrzennego wsi z jej zabytkowymi dominantami. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 silosów. W projekcie tym, między innymi, ustalono: wysokość silosów wraz z elementami technologicznymi: maksymalnie 20 m. Zatem, uzgadniany projekt decyzji przewiduje realizację zabudowy gospodarczej o wysokości ponad dwukrotnie wyższej od zabudowy historycznej i współczesnej na terenie zabytkowego układu ruralistycznego wsi O., co jest działaniem w sposób rażący godzącym w chronione wartości zabytkowe. W przypadku zachowanych historycznych układów ruralistycznych, takich jak O., ochrona ich wartości polega między innymi na zachowaniu tak ukształtowanego układu przestrzennego z jego historycznymi dominantami. Wprawdzie na działkach [...] i [...] zrealizowano już kilka silosów, których wysokość w sposób rażący narusza chronione wartości, jednak obiekty te powstały bez akceptacji organów ochrony zabytków. Stanowią one odstępstwo od ukształtowanego na przestrzeni wieków ładu przestrzennego i dlatego wadliwą byłaby realizacja kolejnych inwestycji w ten sam sposób naruszających chronione wartości. 2. Skargę na wskazane na wstępie postanowienie Ministra wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kpa, art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji albowiem organ zaniechał wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. 3. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił. Jak stwierdził Sąd I instancji, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała kwestia, czy orzekające w sprawie organy w należyty sposób uzasadniły, że budowa czterech silosów o wysokości 20 m na działce skarżącej naruszy zasady ochrony zabytków określone m. in. w powołanym wyżej art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W ocenie Sądu, organy w sposób wystarczający wykazały, że projektowana inwestycja polegająca na budowie czterech silosów o wysokości 20 m jest nie do pogodzenia z historycznym układem ruralistycznym wsi O., gdzie charakter dominanty ma budynek kościoła, a przeważa zabudowa mieszkalno-zagrodowa nie przekraczająca wysokością 9 metrów. Sąd I instancji podzielił w całości ustalenia faktyczne i oceny prawne sformułowane przez te organy, a przywołane w części historycznej niniejszego uzasadniania. Organy w sposób przekonujący wyjaśniły, jakie elementy relewantnego układu ruralistycznego decydują o jego wartości historycznej i kulturowej. Do elementów tych należy m. in. układ historycznych zabudowań oraz ich gabaryty. Planowane silosy, zlokalizowane w centralnej części wsi, w sposób oczywisty zagrażają zachowaniu przedmiotowego układu ruralistycznego. Z uwagi na swoją wysokość i gabaryty oraz sposób wykonania nie korespondują one z dominującą historyczną zabudową wsi O.. Sąd podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, w której organy konserwatorskie zmieniłby w sposób nieuzasadniony okolicznościami sprawy utrwaloną praktykę wobec skarżącej. Wręcz przeciwnie, stanowisko organów jest tu konsekwentne, w tym Wojewódzki Konserwator w poprzednim postępowaniu w sprawie uzgodnienia poprzedniego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie zgłosił sprzeciwu wobec wybudowania silosu o wysokości do 9 metrów. Natomiast z faktu istnienia obiektów powodujących uszczerbek dla wartości przedmiotowego układu ruralistycznego nie można wywodzić własnego prawa podmiotowego do podejmowania działań jeszcze zwiększających ten uszczerbek. Zdaniem Sądu I instancji, bezzasadne są zarzuty skargi co do braku przyjęcia przez Ministra kompromisowego rozwiązania. Zarzuty skarżącej w tej kwestii dotyczą w istocie problematyki zastosowania zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W sprawie zachodzi niewątpliwie konflikt wartości chronionych konstytucyjnie. Z jednej strony jest to zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji RP), z drugiej zaś zasada ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały wyważenia tych wartości, w szczególności dopuszczając co do zasady budowę silosów, przy czym nie wyższych niż 9 m (ustalona przez organy i niepodważana skutecznie przez skarżącą przeciętna wysokość historycznej zabudowy wsi O.). 5. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa poprzez uznanie, że zarzut sprzeczności z zaleceniami organu II instancji nie może być samodzielną podstawą uchylenia decyzji, podczas gdy tego rodzaju zalecenia co do okoliczności faktycznych mają charakter wiążący w zakresie obowiązku wyjaśnienia faktów mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 Kpa, 77 i art. 138 § 2 Kpa poprzez uznanie, że organ w należyty sposób wyjaśnił, iż bez znaczenia jest wpływ fermy wiatrowej na krajobraz wsi, gdyż jest ona położona poza przedmiotowym "zabytkiem", podczas gdy zgodnie z zaleceniami orzeczenia kasatoryjnego położenie tych instalacji poza tym obszarem pozostaje bez wpływu na fakt ich odziaływania na krajobraz, a ustalenie tych okoliczności jest istotne dla oceny dopuszczalności planowanej inwestycji; 3) art. 8 Kpa poprzez akceptowanie niekonsekwentnego postępowania organów, które z jednej strony przyjmują, że ważne jest, aby ustalić czy nowe instalacje powinny nawiązywać do współczesnych instalacji, czy raczej do zabudowy historycznej oraz aby wyjaśnić wpływ na kraj obraz sąsiedniej fermy wiatrowej, z drugiej zaś strony uznają, że okoliczności te pozostają bez znaczenia dla sprawy; 4) art. 133 i art. 134 Ppsa poprzez nierozpoznanie istoty sprawy na skutek pominięcia zarzutów skargi dotyczących innych budowli sięgających nawet do 15 metrów, które przekraczają, pierwotną zabudowę, która w ocenie WSA nie jest wyższa niż 9 metrów; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez lakoniczną i celowościową, z pominięciem wiedzy specjalistycznej ocenę Sądu, że z faktu, iż wieża telekomunikacyjna i szkoła przewyższają dominantę nie można wyprowadzić wniosku o dopuszczalności budowy silosów, co skutkowało kontrolą sądową prowadzoną w oparciu o kryterium celowości, a nie legalności; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez niewłaściwe uwzględnienie faktu, że w krajobrazie wsi w przeszłości występowały obiekty, związane z aktualną wówczas technologią produkcji rolnej, które gabarytami wyróżniały się na tle zabudowy, jak choćby wiatraki, natomiast współcześnie podobne odstępstwo od ustalonych gabarytów stanowią silosy; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 i art. 80 Kpa przez uznanie, że silos będzie zlokalizowany w centralnej części wsi, co stanowi zagrożenie dla rzekomego układu ruralistycznego, podczas gdy z ustaleń organów jasno wynika, iż silos będzie w głębi działki, na tyłach zabytkowych zagród; 8) art. 7 in fine Kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art. 68 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nie uwzględnienie w procesie wyważania występujących w sprawie interesów, dobra wspólnego polegające na zapewnieniu poprzez silosy produkcji żywności wolnej od ptasiej grypy, gryzoni, szkodników i grzybów; 9) art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez uznanie, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie układu ruralistycznego, podczas gdy w aktach nie ma dowodu określającego jego granice; II. naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że planowane silosy przewyższają historyczne budynki, podczas gdy silos jako zbiornik przemysłowy nie stanowi budynku w rozumieniu prawa i jako taki nie może być do nich porównywany, lecz powinien być porównywany do historycznej zabudowy przemysłowej np. wiatraków. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. 6. Pismem z dnia 13 października 2019 r. skarżąca przedłożyła opracowanie z lipca 2019 r. dotyczące wpływu inwestycji związanej z budową 4 silosów na działce nr 707 na walory wizualne i układ ruralistyczny wsi O.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 7.1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 Ppsa), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 Ppsa. 7.2. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 Kpa, art. 77, art. 8 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 i art. 80 Kpa zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy orzekające w sprawie. W przedmiotowej sprawie nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona istota sprawy, to jest dlaczego planowana zabudowa, a w istocie jej wysokość, jest niedopuszczalna z uwagi na ochronę układu ruralistycznego. Brak jest przekonującego uzasadnienia dlaczego budowa czterech silosów o wysokości 20 m na działce skarżącej naruszy zasady ochrony zabytków. Zaprezentowana w zaskarżonych postanowieniach i podzielona przez Sąd I instancji koncepcja ochrony układu ruralistycznego, traktuje w zasadzie ten układ jak skansen wsi z dominującym kościołem, w którym nie może funkcjonować nowoczesne gospodarstwo rolne. Tymczasem istotą układu ruralistycznego jest ochrona określonego założenia urbanistycznego w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Nie jest to ochrona poszczególnych zagród rolnych jako obiektów zabytkowych, a określonego założenia. 7.3. Skoro silos będzie zlokalizowany w głębi działki, na tyłach zabytkowych zagród, to konieczne było wykazanie, że projektowana inwestycja jest nie do pogodzenia z historycznym układem kompozycyjno-przestrzennym wsi O., gdzie charakter dominanty ma budynek kościoła, a przeważa zabudowa mieszkalno-zagrodowa nieprzekraczająca swą wysokością 9 m. Przecież przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie nie była sama możliwość posadowienia silosów na przedmiotowej nieruchomości, ale ich dopuszczalna wysokość. W tym kontekście zauważyć należy, że w okolicy znajduje się 28 budynków o wysokości większej niż 9 m, jednak w żaden sposób nie wykazano, iż planowana realizacja silosów zaburzy zarówno historyczne podziały własnościowe, jak i funkcjonowanie sieci dróg. Z tego względu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustaleń tego parametru dokonano w sposób dowolny, nie licząc się przede wszystkim z konstytucyjną ochroną prawa własności i zasadą proporcjonalności, a także z racjonalnie uzasadnioną potrzebą. Zaznaczyć trzeba, że układ ruralistyczny wsi O. będzie możliwy do zachowania, jeśli funkcja rolnicza krajobrazu będzie nadal dominowała. A to z kolei będzie możliwe m.in. wtedy gdy wielkoobszarowe gospodarstwa rolne będą mogły prowadzić aktywną, efektywną i opłacalną gospodarkę. Stąd też przy ocenie dopuszczalności realizacji zamierzenia inwestorów należało wziąć pod uwagę również możliwość zrównoważenia i prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa inwestora w oparciu o zastosowanie najnowszej techniki, która zapewni możliwość prawidłowego i zgodnego ze standardami przechowywania (magazynowania) płodów rolnych. 7.4. Ponadto Sąd Wojewódzki nie w pełni rozpoznał zarzuty skargi. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 Kpa skarżąca podniosła, że trudno jej się zgodzić ze zdaniem organów o jakiejkolwiek konkurencji jej inwestycji nad resztą zabudowań we wsi O., w sytuacji gdy obok kościoła mamy do czynienia z budynkami sięgającymi nawet 15 m. W skardze wymieniono dwupiętrowy budynek szkoły o wysokości 12 m w centrum wsi, równie wysoki budynek plebanii, długi, znajdujący się w centrum wsi i bezpośrednim sąsiedztwie kościoła budynek świetlicy wiejskiej, 13-metrowe budynki mieszkalne również znajdujące się vis a vis kościoła, a także przemysłowe zabudowania po byłej piekarni. Skarżąca podniosła także, że organy nie podjęły żadnych czynności wyjaśniających i nie powołały jakichkolwiek dowodów wskazujących na prawdziwość stawianych tez choćby w zakresie położenia wieży telekomunikacyjnej i elektrowni wiatrowej. WSA wybiórczo zatem podszedł do tych zarzutów i rozpoznał tylko te, które dotyczyły wieży telekomunikacyjnej. Innymi słowy, Sąd a quo rozpoznał zarzuty dotyczące instalacji telekomunikacyjnych, lecz pominął zarzuty skargi dotyczące innych budowli takich jak budynek plebanii, budynki mieszkalne przy kościele, a także równie wysokie przemysłowe zabudowania po byłej piekarni. Tym samym zaskarżony wyrok uchyla się kontroli, co uzasadnia jego uchylenie. Naruszenie to jest o tyle istotne, że organy i Sąd a quo uznają, że planowana inwestycja przekracza pierwotną zabudowę we wsi O., która rzekomo osiąga nie więcej niż 9 m. Teza ta nie została jednak zweryfikowana, gdyż pominięto kwestię, że niektóre budynki we wsi O. sięgają nawet 15 m. 7.5. Ponownie rozpoznając sprawę organ wstrzyma się z rozstrzygnięciem do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi O., N. w gminie O. podjętego uchwałą Rady Gminy O. z dnia 14 listopada 2018 r. nr LIX/395/2018, bowiem wyrokiem z 7 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 296/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały (rysunek planu) w zakresie w jakim oznaczenie symbolem "[...]" odnosi się do terenu działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] obręb O., Gmina O. oraz w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim oznaczenie symbolem "[...]" odnosi się do terenu działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] obręb O., Gmina O.; oraz odrzucił skargę w zakresie terenów oznaczonych symbolami "R"; zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. Na marginesie dodać należy, że plan dopuścił zabudowę o wysokości 13 m, co tym bardziej wskazuje na całkowitą dowolność w ustalaniu maksymalnej wysokości zabudowy z uwagi na ochronę układu ruralistycznego. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.