I OSK 292/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Leszek Leszczyński ( spr.) del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 631/09 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 631/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. A. W. wnioskiem z [...] marca 1998 r. wystąpił o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] Ż., działka nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [...] listopada 2004 r. nr [...] po uprzednim przekazaniu mu sprawy przez Prezydenta Miasta Poznania wyznaczył Starostę Poznańskiego jako organ właściwy w niniejszej sprawie, który decyzją z dn. [...] lutego 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 141 ust. 2 i 4 w zw. z art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 2, art. 142, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej: u.g.n.) orzekł o zwrocie na rzecz A. W. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów: obręb Ż., ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą KW [...] oraz o zobowiązaniu wnioskodawcy do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Starosta Poznański stwierdził, iż nieruchomość stanowiąca dawniej własność A. W., oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...] Ż., nabyta została przez Skarb Państwa z przeznaczeniem pod inwestycje towarzyszące budowie "[...]". Stwierdzono, że działka nr [...] w całości jest zakrzewiona i porośnięta samosiejkami i chwastami. Na działce znajduje się komora wodociągowa stanowiąca część wodociągu [...] i [...] oraz przebiega linia wysokiego napięcia. Działka nr [...] jest w całości porośnięta chwastami oraz w części samosiejkami, teren ten jest niezagospodarowany poza częścią, przez którą przebiegają dwie linie wysokiego napięcia. Na działce znajduje się również komora wodociągowa, stanowiąca część wodociągu [...] i [...]. Dawna działka nr [...] wywłaszczona na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.) została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (inwestycja "[...] "), jednak cel został zrealizowany dopiero po 12 latach od dnia wywłaszczenia. Została zatem spełniona przesłanka zbędności w stosunku do dawnej działki nr [...]. Stąd działki nr [...] i nr [...] zbyte w trybie art. 5 ust. 3 ustawy podlegają zwrotowi. W stosunku do tych działek spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem w terminach przewidzianych w tym artykule nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, ani celu tego nie zrealizowano. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miasto Poznań, w uzasadnienia podając, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie zebrał całego materiału niezbędnego do orzekania w sprawie, a swoje ustalenia oparł jedynie na niekompletnym materiale dowodowym. Ponadto podniesiono, iż o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Organ prowadzący sprawę ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] oraz część działek nr [...], nr [...] i nr [...] zostały nabyte przez Skarb Państwa w związku z realizacją inwestycji [...], jednakże nie ustalił konkretnego celu na jaki miały zostać wykorzystane ww. działki, bez czego nie można mówić, że cel wywłaszczenia został lub nie został zrealizowany. Wojewoda Wielkopolski decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz A.W. przedmiotowych działek nr [...] i nr [...]. Organ, wskazując na art. 136 i art. 137 oraz art. 216 ustawy podniósł, iż ewentualny zwrot przedmiotowej nieruchomości może nastąpić jedynie w przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że na działce nr [...] nie został zrealizowany cel oznaczony w akcie notarialnym, którym zbyto na rzecz Skarbu Państwa tę nieruchomość, a którym była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]." w związku z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] lipca 1972 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji "[...]". Wojewoda Wielkopolski odmówił zwrotu działek nr [...] i [...] stwierdzając, iż udowodniony został fakt zrealizowania celu wywłaszczenia na dawnej działce nr [...] w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Organ odwoławczy wskazał również, że także gdyby nie zrealizowano celu, działki nr [...] i nr [...] nie podlegałyby zwrotowi w związku z ustanowieniem na działce nr [...] prawa użytkowania wieczystego (decyzja Zarządu Miasta P. z [...] września 1993 r. znak [...]) i ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi powstanie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości, o której mowa w art. 229 ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. W., zarzucając zaskarżonej decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa, w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy poprzez uznanie, że został zrealizowany cel, na jaki wywłaszczona została działka nr [...] i brak jest podstaw do uznania, że co do tej działki spełnione zostały przesłanki do jej zwrotu. Osiedle [...], którego część posadowiona jest na dawnej działce nr [...], powstawało w latach 1983 - 1998. Realizacja inwestycji podzielona była na trzy etapy (jednostki). Jednostka, w ramach której prowadzono inwestycje na dawnej działce nr [...], realizowana była w latach 1995 - 1998. Należy więc zdaniem skarżącego uznać, że nawet jeżeli przed upływem 7 lat, od dnia nabycia działki nr [...] przez Skarb Państwa rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, to cel ten został zrealizowany po upływie 10 lat od tego dnia (obiekt odebrano i przekazano do użytku protokołem z dnia [...] czerwca 1997 r.). Dawna działka nr [...] jest zatem zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Ponadto wskazano, iż w aktach sprawy brak jest również dokumentów, z których wynikałoby, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, iż pozostała po sprzedaży Skarbowi Państwa działki nr [...] część gospodarstwa rolnego nie mogła być dalej racjonalnie użytkowana przez właściciela. Stąd też A. W. zbył na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. m.in. działki nr [...] i nr [...]. Zgodnie z tym przepisem, tryb wywłaszczenia dla działek nr [...] i nr [...] zawęził możliwość ich zwrotu (co słusznie zauważył organ odwoławczy i co nie jest przez skarżącego kwestionowane), do sytuacji w której wystąpiłyby przesłanki zwrotu dla dawnej działki nr [...] (obecnie działki nr [...], nr [...] i nr [...], ark. mapy [...], obręb Ż. w części odpowiadającej działce nr [...]). Sąd wskazał następnie na przesłankę negatywną zawartą w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W aktach znajduje się wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody decyzja Zarządu Miasta P. z [...] września 1993 r. znak [...] (k. 103 akt adm.), w której organ ten orzekł o odstąpieniu w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat działki odpowiadające dawnej działce nr [...]. Zawiadomienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1993 r. KW nr [...] Nr [...] wskazuje, że prawo wieczystego użytkowania, ustanowione na działce nr [...] (wcześniej działka nr [...]) zostało ujawnione w księgach wieczystych dotyczących tej nieruchomości. Zostały tym samym spełnione przesłanki z art. 229 u.g.n. Ustalenie tej okoliczności pozwoliło na odstąpienie od badania czy spełnione zostały przesłanki z art. 137 u.g.n. Skoro nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności przewidziane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 136 i 137 u.g.n., gdyż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania W skardze kasacyjnej A. W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 229 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że ustalenie faktu ustanowienia na wywłaszczonej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy skutkuje odstąpieniem od badania, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji przyjęcie, że brak jest podstaw do uznania, że co do działki nr [...] spełnione zostały przesłanki zwrotu. W uzasadnieniu wskazano, że zwrot części wywłaszczonej na wniosek właściciela nieruchomości jest możliwy, jeżeli spełnione są warunki zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej bez wniosku właściciela. W niniejszej sprawie kwestią podstawową było ustalenie czy na działce nr [...], wywłaszczonej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości został realizowany cel wywłaszczenia, Autor skargi kasacyjnej powołał się na art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n., które stanowić winny podstawę stwierdzenia, że dawna działka nr [...] okazała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko, że ustalenie faktu ustanowienia na wywłaszczonej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie u.g.n. skutkuje odstąpieniem od badania, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Autor skargi kasacyjnej powołał wprawdzie w podstawach skargi kasacyjnej art. 174 p.p.s.a, nie określił jednak ani jego jednostki redakcyjnej (pkt 1 lub pkt 2), ani też rodzaju przepisów (prawa materialnego czy przepisów postępowania), których naruszenie na gruncie tego przepisu wiąże z zarzutem tej skargi. Z treści zarzutu oraz wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż autor skargi kasacyjnej podnosi naruszenie prawa materialnego. Nie spełnia w związku z tym jednak innego ważnego wymogu, od którego zależy w sposób istotny skuteczność skargi kasacyjnej. Jej autor skargi kasacyjnej wskazuje bowiem, iż wiąże naruszenie prawa z błędną wykładnią art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale nie wykazuje, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Wykazanie takie winno obejmować przede wszystkim argumentację, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy). Może się także wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji skarżącego kasacyjnie, odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni. Autor skargi kasacyjnej nie przeprowadza argumentacji wskazującej na powyższe kwestie. Całe zresztą uzasadnienie skargi kasacyjnej nie prezentuje argumentów, które przesądzałyby o trafności jej zarzutów. Dopiero w ostatnim akapicie odnosi się ono merytorycznie do podstawowego dla zarzutu skargi argumentu, związanego z wpływem art. 229 ustawy na brak badania przesłanek zwrotu nieruchomości, określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy. Związanie NSA w ramach kontroli kasacyjnej treścią zarzutu skargi kasacyjnej umożliwia odniesienie się w jej toku jedynie do argumentu wpływu faktu ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na odstąpienie od badania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Pozostałe kwestie będące przedmiotem zarówno rozstrzygnięć organów administracji jak i argumentacji Sądu I instancji pozostają tym samym poza zakresem rozważań Składu Orzekającego NSA. Autor skargi kasacyjnej wyraził w ramach argumentacji wskazanej w uzasadnieniu jedynie przekonanie, iż nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bowiem mimo faktu ustanowienia użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości winno być przeprowadzone badanie przesłanek jej zwrotu. Zarzut powyższy jest niezasadny. Skład Orzekający podziela stanowisko Sądu I instancji, iż treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) jednoznacznie wskazuje na brak takiej możliwości, stanowiąc przesłankę negatywną co do realizacji roszczenia poprzedniego właściciela. Pogląd taki wynika także z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyr. NSA z dn. 5 czerwca 2008 r., I OSK 841/07, wyr. NSA z dn. 7 lutego 2006 r., I OSK 409/05). Jak wskazano w wyr. NSA z dn. 30 stycznia 2007 r., I OSK 286/06, przepis art. 229 ustawy, zamieszczony w jej dziale VII, zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty takich przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Ustawodawca w art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa i postanowił, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Celem art. 229 ustawy, stanowiącego iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 roku rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu) choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy. Wobec braku wątpliwości co do daty ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz jego ujawnienia w księdze wieczystej, na co wskazywał Sąd I instancji (s. 4-5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a co nie było kwestionowane w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw do uznania, iż zarzut skargi kasacyjnej jest trafny. W tym stanie rzeczy, na gruncie argumentacji zaprezentowanej powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.