II OSK 1306/18

SENTENCJA Dnia 10 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/16 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1099/16, oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu G. W. pozwolenia na budowę obejmującą I etap budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i niezbędną infrastrukturą. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i jednocześnie zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji, mimo iż dotknięte są one istotnymi nieprawidłowościami, tak w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które nie mogą być akceptowane, w szczególności naruszeniem: - art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że wniosek i przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia warunki do wydania pozwolenia na budowę, mimo że planowana inwestycja narusza warunki techniczne, tj. przede wszystkimi wynikające z § 11 – 14, § 18, § 40 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - art. 9 Prawa budowlanego w zw. z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie będzie naruszała warunków związanych z nasłonecznieniem nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K., w sytuacji gdy realizacja inwestycji w sposób zgodny z przedstawionym i zatwierdzonym przez organy projektem budowlanym w istotnym stopniu ograniczy nasłonecznienie sąsiednich nieruchomości w stopniu przekraczającym minimalne granice wskazane w ww. rozporządzeniu, - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak szczegółowej i wnikliwej oceny przedstawionego projektu budowlanego, niedokonanie niezbędnych sprawdzeń i wyjaśnień pozwalających na ustalenie, czy zamierzona inwestycja będzie zgodna z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że Wspólnota Mieszkaniowa nie wiedziała o tak istotnej zmianie zabudowy sąsiedniego terenu i nie zgadza się z tym, by w okolicy małych domów jednorodzinnych i niskich 4 – 5 piętrowych zabudowań wielorodzinnych, głównie o przeznaczeniu mieszkalnym, dopuszczona została "budowa budynku, który w żaden sposób nie odpowiada parametrom dotychczasowej zabudowy". Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała także możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych określonych w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie twierdząc, że "nie istniały (...), a w każdym razie nie zostały wykazane przez inwestora, żadne takie szczególne okoliczności, które uzasadniałyby jej udzielenie". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również zarzut niezweryfikowania podnoszonych już na etapie ustalania warunków zabudowy "nieprawidłowości w zakresie warunków dotyczących odpowiedniej liczby miejsc postojowych oraz dostępu do drogi publicznej, a także w zakresie ochrony środowiska, w związku z koniecznością wycięcia dużej ilości drzew". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Uczestnik postępowania G. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do zawartego w podstawie kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) oraz § 60 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) wskazać należy, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji wyjaśnił kwestię zastosowania powołanych przepisów. Uzasadnienie to nie jest całkiem jasne, jednakże wynikają z niego dwa fakty, które w skardze kasacyjnej nie zostały skutecznie zakwestionowane. Po pierwsze, w części mieszkań budynku skarżącej, których okna wychodzą w kierunku planowanej inwestycji, zostały zabudowane loggie, co poprawiło warunki nasłonecznienia mieszkań w taki sposób, że norma z § 60 warunków technicznych została zachowana. Po drugie, w mieszkaniach, w których loggie nie zostały zabudowane różnica pomiędzy minimalnym nasłonecznieniem normatywnym, a nasłonecznieniem uwzględniającym istnienie projektowanego budynku będzie się wahać w granicach od 10 do 50 minut. W skardze kasacyjnej, jak powiedziano, tych ustaleń skutecznie nie zakwestionowano. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest zrozumiała. Brak też stanowczych i konkretnych twierdzeń. Na przykład stwierdza się, że "(m)imo, iż przepisy prawa nie określają wprost sposobu analizy norm nasłonecznienia, ustalenie linijki słońca z uwzględnieniem istniejących aktualnie loggii wydaje się być nieprawidłowe, gdyż – w przeciwieństwie do planowanego budynku – nie mają one charakteru trwałego". Pomija się też stanowisko Wojewody, który stwierdził, iż analizując zagadnienie związane z zastosowaniem odstępstwa o wymogów § 60 Warunków technicznych miał m.in. na uwadze zasadę równości. W ocenie NSA jest to istotne, gdyż z projektu zagospodarowania działki lub terenu zatwierdzonego zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzją wynika, że budynek skarżącej jest usytuowany znacznie bliżej wspólnej granicy niż projektowany budynek. Budynek skarżącej w najdalej wysuniętym punkcie znajduje się 5,56 m od wspólnej granicy, zaś projektowany budynek w tym samym miejscu jest usytuowany w odległości co najmniej 9 m od tej granicy. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę jest to istotne, gdyż w orzecznictwie tego Sądu zwraca się uwagę na konieczność uwzględnienia możliwości podobnego zabudowania sąsiadujących nieruchomości niezależnie od tego, która nieruchomość jest zabudowywana pierwsza. (Tak, np. w wyroku NSA z 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1277/08.) W razie różnego usytuowania budynków w zakresie odległości od wspólnej granicy "wyrównanie możliwości zabudowy" może być uznane za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym kontekście nie są przekonujące argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro projektowany budynek powstaje w czasie, gdy budynek skarżącej już został wybudowany, to inwestor projektowanego budynku powinien był się liczyć z ograniczeniami w zabudowie wynikającymi z jego istnienia. Także inwestor budynku skarżącej powinien był uwzględniać możliwość zabudowy niezabudowanej w czasie budowy swojego budynku sąsiedniej działki budowlanej, w tym podobnymi budynkami. Nawiązując do ostatniego stwierdzenia należy zauważyć, że podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, jakoby projektowany budynek nie odpowiadał parametrom dotychczasowej zabudowy składającej się z domów jednorodzinnych i niskiej 4 - 5 piętrowej zabudowy, nie jest trafny, gdyż projektowany budynek ma właśnie pięć kondygnacji. Uwzględniając zatem, że właściwy organ administracji udzielił w rozpoznawanej sprawie upoważnienia do zastosowania odstępstwa od warunków określonych w § 60 Warunków technicznych Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Tym samym skarga kasacyjna w zakresie, w którym dotyczy art. 9 Prawa budowlanego oraz § 60 Warunków technicznych nie jest zasadna. Zawarty w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 11 – 14 Warunków technicznych nie został uzasadniony. Powołane § 11 – 13 Warunków technicznych dotyczą szeregu szczegółowych zagadnień związanych z usytuowaniem obiektu budowlanego na działce i bez wskazania konkretnych zarzutów naruszenia tych przepisów nie jest możliwe odniesienie się do tak ogólnie sformułowanego zarzutu. Z kolei § 14 Warunków technicznych dotyczy zapewnienia działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanym dojścia i dojazdu do drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano żadnych szczegółowych zarzutów dotyczących naruszenia tego przepisu. W skardze kasacyjnej nie został też uzasadniony zarzut naruszenia § 40 Warunków technicznych. Przepis ten dotyczy placów zabaw i miejsc rekreacyjnych. Brak uzasadnienia wskazanego zarzutu jest to o tyle istotny, że w postępowaniu administracyjnym była podnoszona kwestia istniejącego placu zabaw, ale na działce nr [...], która nie stanowi własności skarżącej. Zatem, podstawa kasacyjna w zakresie dotyczącym naruszenia § 11 – 14 oraz § 40 Warunków technicznych nie jest zasadna. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zawarty w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia § 18 Warunków technicznych sprowadza się do twierdzenia, że liczba zaprojektowanych miejsc postojowych nie jest odpowiednia do przeznaczenia i sposobu zabudowy działki. Jednocześnie przyznaje się, że odpowiada ona liczbie miejsc postojowych przewidzianych w warunkach zabudowy. Uwzględniając powyższe oraz treść § 18 ust. 2 Warunków technicznych, w którym stanowi się, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne, wskazany zarzut naruszenia prawa nie jest zasadny. Odnosząc się do zawartego w podstawie kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. stwierdzić należy, że zarzut ten jest sformułowany zbyt ogólnie. Podnosząc zarzut naruszenia powołanych przepisów należy przede wszystkim wskazać, jakich okoliczności nie wyjaśniono, jakich dowodów nie przeprowadzono oraz jakie dowody wadliwie oceniono. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej znajduje się twierdzenie, być może dotyczące tego zarzutu, odnoszące się do zastosowania art. 35 Prawa budowlanego w zakresie oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, według którego jeżeli organ administracji nie posiada odpowiedniej wiedzy specjalnej, to uprawniony i zobowiązany jest do skorzystania z opinii biegłego. W ocenie NSA stanowisko to nie jest uprawnione, gdyż sprowadzałoby się do zastępowania organu administracji architektoniczno – budowlanej w zakresie jego ustawowych obowiązków przez biegłych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest też mowa o tym, że nie wyjaśniono w wystarczający sposób zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, przy czym, jak wynika z dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczy to linii zabudowy od ul. [...], która według skarżącej ma dotyczyć także pierwszego etapu inwestycji, czyli budynku, którego dotyczy sprawa. Jest to oczywiście niezasadne twierdzenie, gdyż nie ulega wątpliwości, że ta linia zabudowy dotyczy drugiego etapu. Wynika to z kształtu działki objętej inwestycją, który uniemożliwia usytuowanie budynku takiego, jak zaprojektowany z zachowaniem linii zabudowy stanowiącej przedłużenie zabudowy na działce nr [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się też, że nie został dostatecznie wyjaśniony wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej. W tym zakresie wystarczy stwierdzić, że z powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 122 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) nie wynika, aby obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego określonego w tym przepisie był bezpośrednio powiązany z budową obiektów budowlanych. Jest on określony przez użycie nieostrego zwrotu "długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej". Nie można więc bez powołania się na konkretne okoliczności uzasadniające twierdzenie, że nastąpi obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej oraz przede wszystkim, że będzie ono długotrwałe twierdzić, iż było wymagane tego rodzaju pozwolenie wodnoprawne. Mając to na uwadze NSA uznał zawarty w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. za niezasadny. Uwzględniając wskazane okoliczności NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie. Wobec tego na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania G. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że w świetle art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną jest zobowiązana zwrócić koszty postępowania kasacyjnego poniesione, w zależności od tego, jaki wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono, jedynie przez skarżącego albo organ administracji. Z przepisu tego wynika, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej brak podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe, uwzględniając obie instancje, trwa już ponad 4 lata. NSA próbował rozpoznać sprawę na rozprawach 17 marca 2020 r. oraz 10 grudnia 2020 r. jednakże rozprawy zostały odwołane z uwagi na rozszerzenie zakresu ograniczeń związanych z epidemią COVID-19, które to ograniczenia obecnie zostały rozszerzone także na m.st. Warszawa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. poz. 1758 ze zm.). Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.