II SA/Bd 755/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [....] w przedmiocie przekazania pisma według właściwości 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części umarzającej postępowanie pierwszej instancji, 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie w zakresie określonym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...] przekazał na podstawie art. 65 kpa Prezesowi Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Nieruchomościami – Spółka z o.o. w [...] do rozpatrzenia, według właściwości, pismo K. M. zam. w prywatnym budynku przy ul. [...] w [...] z dnia [...] r., w cywilnoprawnej sprawie wynajęcia jej przez wymienione Przedsiębiorstwo odpowiedniego mieszkania komunalnego z uwagi na jej trudną sytuację prawno-mieszkaniową i materialną. W uzasadnieniu postanowienia, powołując się m.in. na przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy- Miasto [...] (Dz. Urzęd. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 2003 r., Nr 15, poz. 306 z późn. zm.) Prezydent Miasta [...] stwierdził, że wymienione przedsiębiorstwo komunalne kompetentne jest wraz z Komisją Mieszkaniową Rady Miasta [...] do rozpatrzenia i załatwiania cywilnoprawnych spraw wynajmowania mieszkań komunalnych w ramach grudziądzkiego zasobu mieszkaniowego. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. M. podniosła, że już zwracała się o pomoc w uzyskaniu mieszkania do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Nieruchomościami w [...], lecz została załatwiona odmownie z uwagi na fakt wynajmowania mieszkania w budynku prywatnym na podstawie umowy cywilnej. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], powołując się na art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Uwzględniając wydane postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że żądanie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu mieszkaniowego zawarte w skierowanym do organu w dniu [...] r. piśmie nie jest sprawą administracyjną podlegającą załatwieniu na podstawie przepisów kpa. Jest to bowiem roszczenie z zakresu prawa cywilnego (umowa najmu jest stosunkiem zobowiązanym), które może być dochodzone wyłącznie w drodze cywilnoprawnej. Przepis zaś art. 65 § 1 kpa ma zastosowanie tylko w skierowanych do niewłaściwego organu sprawach administracyjnych podlegających załatwieniu w trybie kpa (w drodze decyzji administracyjnej). W związku z tym postępowanie wszczęte w sprawie nie będącej sprawą administracyjną podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. K. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy mieszkaniowej. W skardze podniosła, że nie wie, gdzie się w końcu udać, by otrzymać mieszkanie, za które przecież chce i jest w stanie płacić czynsz. Według niej mieszkania z zasobów miasta wynajmowane są często osobom znajdującym się w korzystniejszej niż ona sytuacji. Wskazała także na bezduszność właściciela domu, który, mimo że nie zalegała z czynszem, wypowiedział jej stosunek najmu lokalu, na skutek czego nie ma gdzie mieszkać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż rozpoznając skargę bada, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Wydając orzeczenie Sąd zatem nie może kierować się względami słuszności czy celowości. Poza tym w razie uwzględnienia skargi Sąd wydaje wyłącznie orzeczenie o charakterze kasacyjnym- nie może rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Wskazać także należy w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd nie będąc przy ocenie legalności decyzji, czy postanowienia co do zasady związany granicami skargi, jest jednak związany granicami sprawy. W związku z tym rozpoznając skargę nie jest władny wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonego aktu. Z uwagi na to, iż przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszym przypadku postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylające postanowienie organu I instancji o przekazaniu sprawy według właściwości i umarzające postępowanie pierwszoinstancyjne, kontrola sądowa sprowadzona została do oceny legalności zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Wynika z nich, że przedmiotem tego postępowania są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną przez organy administracji publicznej i przez inne podmioty uprawnione do załatwiania takich spraw. W powyższych przepisach zawarte zostało określenie "sprawy administracyjnej". Jednak ze względu na to, że z przepisu prawa materialnego musi wynikać umocowanie organu lub innego podmiotu do wydania decyzji administracyjnej stwierdzić należy, że sprawa administracyjna w rozumieniu kpa, to taka sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej sensu stricte lub organ administracji funkcjonalnej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu w drodze decyzji. Decyzją administracyjną zaś jest akt indywidualny (pozwolenie, zezwolenie, nakaz, zakaz lub inne władne rozstrzygnięcie adresowane do konkretnego podmiotu), zewnętrzny wydany, na podstawie upoważnienia powszechnie obwiązującego przepisu, z zasady – prawa materialnego, przez organ, o którym mowa w art. 1 pkt 1 lub pkt 2kpa. Stosunek najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy nawiązywany jest na podstawie umowy stron, a nie decyzji administracyjnej, w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Skoro sprawa zawarcia umowy najmu lokalu należy do strefy stosunków cywilnoprawnych, a więc jest sprawą cywilną a nie administracyjną, załatwienie jej leży poza zakresem regulowanym przepisami art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Zatem przepisy ogólnego postępowania administracyjnego zamieszczone w Kodeksie postępowania administracyjnego nie mają w niej zastosowania. Podnieść przy tym należy, że kryterium formalnym sprawy cywilnej jest jej przynależność do zakresu działania sądów powszechnych. Skoro powołany w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] art. 65 § 1 zawarty jest w Kodeksie postępowania administracyjnego, w związku z czym może służyć przekazywaniu według właściwości tylko indywidualnych spraw załatwianych w trybie tego kodeksu, przeto trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że brak było podstaw prawnych do wydania przez Prezydenta Miasta [...], w oparciu o wskazany przepis, postanowienia przekazującego pismo skarżącej z dnia 26 maja 2008 r. dotyczące wynajęcia mieszkania kompetentnemu w tym przedmiocie przedsiębiorstwu. Przekazanie według właściwości mogło nastąpić tylko zwykłym pismem. Wobec powyższego istniały przesłanki do wyeliminowania wadliwego postanowienia z dnia [...] r. z obrotu prawnego. Poza orzeczeniem o uchyleniu postanowienia organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa wskazanym postanowieniem umorzyło postępowanie przed tym organem. W ocenie Sądu brak było podstaw do rozstrzygania o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Artykuł 138 kpa określa rodzaje decyzji, jakie może wydawać organ odwoławczy. W niniejszym przypadku w następstwie rozpoznania zażalenia wydane zostało postanowienie (art.123 kpa), zaś w myśl art. 126 kpa do postanowień stosuje się przepisy odnoszące się do decyzji, ale tylko odpowiednio. Nadanie przez ustawodawcę przepisowi art. 126 kpa powyższego brzmienia oznacza m.in., że w przypadku, gdy na skutek wniesienia zażalenia rozstrzygnięcie wydaje organ odwoławczy, rozstrzygnięcie to nie zawsze musi ściśle odpowiadać rodzajom orzeczeń przewidzianych dla tego rodzaju organu w art. 138 kpa. "Odpowiedniość" stosowania, to stosowanie adekwatne do charakteru i rodzaju sprawy. Stosowanie "odpowiednie" oznacza możliwość adaptacji- zmiany niektórych elementów normy, w oparciu o którą organ ma rozstrzygać w danym konkretnym przypadku. W judykaturze sądowej między innymi powszechnie przyjmuje się, że uwzględniając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może jedynie uchylić to postanowienie, nie stosując przy tym ostatniego członu art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowiącego o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (vide np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2007 r. I SA/Wa 1427/06 – Lex 320075 oraz NSA z dnia 22 października 1998 r. I SA 421/98 – Lex 44546 i z dnia 8 czerwca 2000 r. I SA 936/99 – Lex 54134). Podobne stanowisko zajmuje się w orzecznictwie np. także w razie uwzględnienia zażalenia na postanowienie prostujące w trybie art. 113 § 1 kpa błędy pisarskie, rachunkowe lub inne oczywiste pomyłki w wydanych decyzjach (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. nr I SA/Wa 1320/04 – Lex 189777). Żądanie o charakterze cywilnoprawnym skierowane do organu administracji publicznej, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku, nie mogło i nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 kpa, skoro kodeks ten w ogóle nie mógł tu mieć zastosowania (patrz podobnie wyroki NSA z dnia 20 lutego 1992 r. I Sa 1408/91 – Lex 10936 i WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2006 r. VII SAB/Wa 90/05 – Lex 203681). Ze względu na to, że postępowanie administracyjne nie pozostawało w toku, nie było co umarzać – brak było przedmiotu umorzenia. Postanowienie SKO winno ograniczyć się zatem do skasowania - uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta [...]. Dodatkowo wskazać należy, że w sytuacji zawisłości przed organem I instancji postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie o jego zakończeniu w tej instancji poprzez umorzenie mogłoby mieć tylko postać decyzji, a nie postanowienia (vide art. 105 § 1 kpa w związku z art. 126 kpa). Tak więc wniesienie zażalenia na postanowienie daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznawania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji wyroku.