II OSK 919/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 709/20 w sprawie ze skargi Z.J. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 709/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.J. (dalej także jako: cudzoziemiec) na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej także jako: Szef Urzędu) z dnia [...]2020 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Dane osobowe Z.J., urodzonego [...]r. w Jilin, syna [...], obywatela Chińskiej Republiki Ludowej zostały umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany (dalej także jako: wykaz) oraz w Systemie Informacji Schengen (dalej także jako: SIS) do celów odmowy wjazdu z terminem obowiązywania wpisu do [...]2024 r., w związku z tym, że wjazd lub pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Z.J. od [...] 2019 r. pozostaje w związku małżeńskim z M.J. - obywatelką Rzeczypospolitej Polskiej. Małżonkowie posiadają wspólną córkę – J.I., która ukończyła 12 lat. W dniu [...] 2019 r. Z.J. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskiem o usunięcie danych Cudzoziemca umieszczonych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany i w Systemie Informacyjnym Schengen. Postanowieniem z [...] 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił Cudzoziemcowi wydania zaświadczenia o żądanej treści. Poinformował, że wobec Z.J. zachodzą przesłanki do umieszczenia jego danych osobowych w wykazie i dane osobowe cudzoziemca figurują w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany oraz w Systemie Informacyjnym Schengen z terminem obowiązywania wpisu do [...]2024 r. Jednocześnie Szef Urzędu poinformował Cudzoziemca, że wpisu danych dokonano w wykazie i Systemie Informacyjnym Schengen w związku ze stwierdzeniem, że wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa. Podstawę prawną wpisu stanowi art. 435. ust. 1 pkt 4 w związku z art. 438 ust. 1 pkt 8 oraz art. 443 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2018 r., poz. 2094, dalej jako: u.c.) z terminem obowiązywania wpisu do [...]2024 r. Dodatkowo, zgodnie z art. 444 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu, albowiem dane zostały umieszczone w wykazie na podstawie art. 435 ust. 1 pkt 4 u.c. i w konsekwencji na podstawie art. 443 ust. 1 pkt 3 u.c. zostały przekazane do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...]2020 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...]2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na powyższe orzeczenie wskazał, że zgodnie z art. 16 u.c. Szef Urzędu jest centralnym organem administracji rządowej, w związku z czym jest – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096, dalej jako: k.p.a.) – ministrem. Sąd ten dostrzegł, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.c. minister właściwy do spraw wewnętrznych nadzoruje Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Jednakże ocenił, że jest to nadzór ustrojowy (dotyczący całokształtu działalności Szefa Urzędu; minister właściwy do spraw wewnętrznych jest właściwy do wnioskowania o powołanie i odwołanie Szefa Urzędu, powołuje i odwołuje również jego zastępców), a w związku z tym nie może być samoistnym źródłem kompetencji ministra jako organu wyższego stopnia w stosunku do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Mając powyższe rozważania na uwadze, sąd meriti ocenił, że Szef Urzędu był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolejno Sąd ocenił, że umieszczenie cudzoziemca w wykazie, zgodnie z art. 435 ust. 2 u.c. może nastąpić bez jego wiedzy i zgody, czyli istnieje możliwość prowadzenia postępowania bez udziału strony, której dotyczą informacje. Cudzoziemcowi, którego dane zostały umieszczone w wykazie lub SIS przysługuje prawo do żądania od Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców udostępnienia mu informacji o umieszczeniu jego danych w wykazie lub SIS, ich sprostowania gdy są niekompletne, nieaktualne lub nieprawdziwe, ich usunięcia, gdy zostały umieszczone lub są przechowywane z naruszeniem przepisów ustawy – co wynika z art. 444 ust. 1 u.c. Wyjątek stanowi sytuacja, w której podstawą faktyczną wpisu była przesłanka z art. 435 ust. 1 pkt 4 u.c. Wtedy, zgodnie z art. 444 ust. 2 u.c., Szef Urzędu ma obowiązek odmowy udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu. Sąd mając powyższe na względzie zapoznał się z dokumentami niejawnymi objętymi klauzulą "tajne", które zostały przez organ załączone jako materiał dowodowy w sprawie, a które stanowiły podstawę do dokonania wpisu do wykazu i SIS oraz pozostałymi materiałami dowodowymi nadesłanymi przez organ. Następnie stwierdził, że rację ma organ, wskazując, że w stosunku do skarżącego zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 435 § 1 pkt 4 u.c., a co za tym idzie uzasadnione, konieczne i proporcjonalne wobec stwarzanego przez cudzoziemca zagrożenia, było dokonanie wpisu do wykazu i SIS. Kolejno Sąd przywołał brzmienie art. 444 ust. 2 u.c. i art. 447 ust. 2 u.c. Ocenił, że wprowadzone ograniczenie w zakresie dostępu do informacji o dokonanym wpisie dotyczące wyłącznie informacji o podstawie faktycznej wpisu zostało dokonane zgodnie z przesłankami dopuszczającymi ingerencję w przyznane prawa i wolności, określonymi zarówno w Konstytucji RP, jak też w Karcie Praw Podstawowych, a więc w sytuacji bezwzględnej konieczności z uwagi na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Końcowo Sąd odniósł się do okoliczności, że cudzoziemiec jest mężem obywatelki Rzeczpospolitej Polskiej. Sąd wskazał, że ze względu na brak możliwości ujawnienia skarżącemu okoliczności faktycznych przemawiających za wpisem nie było możliwe przedstawienie proporcjonalności podjętego działania wobec prowadzonego przez cudzoziemca na terytorium Polski życia rodzinnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec Z.J, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania spraw do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 436 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 u.c. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na błędnym nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, pomimo że brak jest dowodów, które świadczyłyby w sposób oczywisty, że względy bezpieczeństwa państwa wymagają umieszczenia danych skarżącego, będącego małżonkiem obywatelki polskiej, w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 2, art. 219, art. 144, art. 5 §2 pkt 4 i art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1 - 6 i ust. 2 u.c. polegające na nietrafnej ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w tej sprawie i w konsekwencji błędnym nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił między innymi, że jest osobą niekaraną i nie toczyło się względem niego żadne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kluczową rolę w niniejszym postępowaniu miały dokumenty niejawne objęte klauzulą "tajne", które stanowiły podstawę do dokonania wpisu do wykazu i SIS. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym jest, że dokumentacja ta nie mogła zostać udostępniona skarżącemu kasacyjnie. Możliwość ograniczenia dostępu do danych dotyczących zainteresowanego wynika z art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Kwestię dostępu do informacji, którym nadano klauzulę tajności reguluje art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. 2019 r., poz. 742). Szczególną uwagę należy jednak zwrócić na treść art. 444 ust. 2 u.c., zgodnie z którym Szef Urzędu odmawia cudzoziemcowi udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu, jeżeli jego dane są umieszczone w wykazie lub SIS w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 435 ust. 1 pkt 4 u.c. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, lecz przepis ten nie znajduje zastosowania do akt spraw zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" (art. 74 § 1 k.p.a.). Ustawodawca niewątpliwie dopuszcza możliwość prowadzenia postępowania w przypadku, gdy część dokumentacji nie może zostać ujawniona stronie. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że nieprzedstawienie skarżącemu kasacyjnie treści dowodów, na których zarówno organy jak i Sąd oparły swoje rozstrzygnięcie nie świadczy o ich braku czy nierzetelności. Należy podkreślić, że są to informacje niejawne, które nie mogą zostać udostępnione skarżącemu kasacyjnie. Umieszczenie w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej jest niepożądany nie odbywa się w postępowaniu karnym i nie rządzi się takimi zasadami jak postępowanie karne, mimo niewątpliwie daleko idących konsekwencji, jakie za sobą niesie. Należy w tym miejscu podkreślić, że podstawą wpisu do rejestru jest nie tylko skazanie prawomocnym wyrokiem (art. 435 ust. 1 pkt 2 lit. a – c u.c.), lecz także takie okoliczności jak np. względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej (art. 435 ust. 1 pkt 4 u.c.). Przed umieszczeniem w wykazie wobec cudzoziemca nie musiało zatem toczyć się odrębne postępowanie (np. karne), aby stwierdzić, że tworzy on zagrożenie dla Rzeczpospolitej Polskiej. Niewątpliwie wpis może nastąpić bez wiedzy i zgody cudzoziemca (art. 435 ust. 2 u.c.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w stosunku do skarżącego kasacyjnie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 435 ust.1 pkt 4 u.c. Świadczą o tym dokumenty niejawne objęte klauzulą "tajne", których przytoczenie w uzasadnieniu nie jest dopuszczalne, a na podstawie których nastąpił wpis. Ustawodawca wprost ograniczył dostęp do tych danych podmiotowi zainteresowanemu (art. 444 ust. 2 u.c.). Zgodnie z art. 436 ust. 1 pkt 1 u.c. w wykazie nie umieszcza się danych cudzoziemca m. in. będącego małżonkiem obywatela polskiego. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżący kasacyjnie jest mężem obywatelki Polski. Jednakże w tym zakresie wskazany powyżej przepis przewiduje wyjątki. Zakaz umieszczania danych cudzoziemca w wykazie nie obowiązuje, gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej (art. 436 ust. 1 pkt 1 lit. a u.c.). Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Reasumując powyższe rozważania w sprawie prawidłowo odmówiono wydania zaświadczenia żądanej treści. W zakresie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny również w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości, że art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. zawiera definicję legalną pojęcia "minister", która jest szersza od językowego znaczenia. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców niewątpliwie jest kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej (art. 16 u.c.) i z tego względu jest ministrem w rozumieniu przepisów k.p.a. Należy zauważyć, że art. 16 u.c. wskazuje Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako centralny organ administracji rządowej i określa jego właściwość. Zdaniem Sądu celem wprowadzenia tego przepisu było wskazanie zakresu kompetencji konkretnego organu, nie zaś określenie, w jakim zakresie jest on organem centralnej administracji rządowej. Należy przy tym dostrzec, że prowadzenie rejestru w istocie zawiera się w zakresie spraw wymienionych w art. 16 u.c. Co jednak istotniejsze, ustawodawca wprowadzając wyjątki czyni to wprost – jak np. w art. 89p ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. 2021 r., poz. 1108), w którym ustanowił organem drugiej instancji od decyzji z zakresu nadania statusu uchodźcy i przyznania ochrony uzupełniającej Radę do Spraw Uchodźców. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.