II SA/Ol 772/20

SENTENCJA Dnia 10 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 12 czerwca 2017 r., nr XXVIII/246/17 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dźwierzuty stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 pkt 2). UZASADNIENIE Pismem z dnia 1 października 2020 r. Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej: Prokurator) działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę nr XXVIII/246/17 Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 12 czerwca 2017 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dźwierzuty w części dotyczącej zakwestionowanych zapisów. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.), w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej: ustawa), poprzez przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej i wskazanie: w § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, że mycie pojazdów na własnej nieruchomości może dotyczyć tylko ich nadwozi, pod warunkiem stosowania środków ulegających biodegradacji, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że pozostawia rozstrzygnięcie co do zasadności skargi, uznaniu Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy p.p.s.a.. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie do rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3 u.s.g., w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie do prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), nie można wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36). Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 rozporządzenia, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Mając to wszystko na uwadze, Sąd przeprowadził kontrolę legalności spornej uchwały i uznał, że kwestionowane postanowienie (§ 6 pkt 2) załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo. Odnosząc się do zapisu § 6 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym mycie pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, jeżeli mycie dotyczy nadwozia samochodu, podnieść należy, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. organ uchwałodawczy gminy upoważniony został wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wymogi te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Organ nie może ograniczać możliwości mycia tylko określonych części pojazdów poza myjniami, ponieważ takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 u.c.p.g. i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść omawianego przepisu Regulaminu, jako wkraczająca i ingerująca bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do wprowadzania regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może dotyczyć wyłącznie mycia nadwozi samochodu. Taka norma ogranicza - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, a także zakres korzystania z nieruchomości i zakres przedmiotowych, dozwolonych zachowań (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia, II SA/Bd 877/18, dostępny w CBOSA). Poza tym wskazanie na możliwość mycia tylko nadwozia samochodu jest nieprecyzyjne, ponieważ w istocie nie wiadomo, mycie jakich elementów auta byłoby dozwolone. To z kolei powoduje, że przepis ten jest niejasny i zawiera pojęcie niedookreślone. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest zatem przepisów pozwalających na ograniczenia możliwości mycia poza myjniami samochodowymi, przy spełnieniu warunków ustalonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego, wyłącznie do nadwozi samochodowych. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1d u.c.p.g. zezwala wyłącznie na ustalenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, obejmujących m. in. mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, nie upoważnia natomiast rady gminy do ustanawiania jakichkolwiek zakazów wykraczających poza regulacje ustawowe. W regulaminie należało zatem określić ogólne zasady dotyczące mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia) nie spełnia zatem przesłanek ustawowych, gdyż nie ma związku z celem wprowadzenia regulaminu, jak również w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości (vide: wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, dostępny w CBOSA). Podsumowując, stwierdzić należy, że określone zakazy i nakazy wprowadzone na podstawie art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. muszą odpowiadać opisanym wyżej zasadom konstytucyjnym, mieścić się w ramach udzielonego upoważnienia i spełniać wymóg dostatecznej określoności. Zakwestionowany przepis uchwały (§ 6 pkt 2 załącznika do uchwały) tych warunków nie spełnia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.