II OZ 1547/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń F. P. M. i E. P. L. N. z siedzibą w W. i K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2196/16 w przedmiocie odmowy F. P. M. i E. P. L. N. z siedzibą w W. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejska w P. z dnia 15 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić zażalenia. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2196/16 odmówił F. P. M. i E. P. L. N. z siedzibą w W. i K. S dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejska w P. z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że K. S. wniósł skargą na uchwałę Rady Miejskiej w P. nr ..., z 15 kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie F. P. M. i E. P. L. N. z siedzibą w W. złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wniosku powołała się na art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 i 9 p.p.s.a. jako stanowiące postawę prawną żądania i wywodząc, że zakres sprawy należy do jej statutowej działalności. Stwierdziła, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 13, 14, 15 statutu Fundacji do jej celów statutowych należy podejmowanie inicjatyw edukacyjnych i badawczych w zakresie problematyki przestrzegania prawa, nadużywania prawa przez organy i instytucje publicznej, zwalczania nadużywania prawa oraz przeciwdziałania nadużywania prawa przez organy i instytucje publiczne. Zdaniem Fundacji możliwość występowania w niniejszej sprawie pozwoli na wszechstronne przedstawienie zagadnień związanych z nadużywaniem prawa przez Gminę i nielegalnego działania wobec skarżącego (w skardze wymieniono te działania). Na rozprawie pełnomocnik Fundacji powołał się także na § 5 pkt 18, 19, 13, 14, 15, i pkt II § 5 pkt 5 Statutu jako uzasadniający dopuszczenie do udziału Fundacji w postępowaniu. Pełnomocnik skarżącego przyłączył się do wniosku a pełnomocnik organu wniósł o jego oddalenie. Rozpoznając wniosek Sąd I instancji wskazał, że Fundacja upatruje zasadności wniosku o dopuszczenie do udziału w tej sprawie w charakterze uczestnika w tym, że przedmiotem jej działalności jest podejmowanie inicjatyw edukacyjnych i badawczych w zakresie problematyki przestrzegania prawa, prowadzenie badań w zakresie nadużywania prawa przez organy lub instytucje publiczne i zwalczanie nadużywania prawa a także cele statutowe jakimi są wzmacnianie w społeczeństwie poszanowania dla godności ludzkiej i praw innych obywateli (§ 5 pkt 18 Statutu), działanie na rzecz ochrony osób pokrzywdzonych przez aparat państwowy, organy i instytucje publiczne (§ 5 pkt 19 Statutu) oraz realizowanie tych celów poprzez udzielanie pomocy prawnej osobom pokrzywdzonym przez aparat państwowy i instytucje publiczne (§ 5 pkt II ppkt 5 Statutu). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozważając możliwość dopuszczenia Fundacji do udziału w tego rodzaju postępowaniu należało wziąć pod uwagę zarówno przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm., - dalej "u.s.g".). Sąd zgodził się z poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2593/14 oraz postanowieniu z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt: II OZ 35/17 (niepubl.), że inne podmioty nie mogą przystępować do postępowania sądowego w sprawie ze skargi na plan miejscowy na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., bez względu na to, czy plan miejscowy dotyczy ich interesu prawnego. Zdaniem Sądu zasadna jest ugruntowana linia orzecznicza, znajdująca uzasadnienie prawne m.in. w ustawie o samorządzie gminnym, że postępowanie w tego rodzaju sprawie jest postępowaniem prowadzonym wyłącznie z udziałem organu gminy i podmiotów, które zaskarżyły plan miejscowy. Osoba, która nie wezwała do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, w świetle art. 101 u.s.g., nie może być uczestnikiem postępowania przed organem gminy uchwalającym plan miejscowy i rozpatrującym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżonym planem, a więc nie może być także uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym. Tym bardziej nie może być takim uczestnikiem organizacja społeczna jaką w tym wypadku jest Fundacja. Nadto Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca Fundacja nie ma w swych celach statutowych uprawnień do reprezentowania podmiotów w postępowaniach sądowych związanych z przedmiotem niniejszego postępowania co oznacza, abstrahując od wyżej powołanych argumentów prawnych, stwierdzenie, że jej zakres statutowej działalności nie jest związany ze sprawą wywołaną skargą na akt prawa miejscowego. Z tych względów i na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Fundacji dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym W zażaleniu na powyższe postanowienie Fundacja wniosło o zmianę zaskarżonego orzeczenia i dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 33 §2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik postępowania i art. 25 ust 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organizacja społeczna, jaką jest Fundacja nie posiada zdolności sądowej. W zażaleniu K. S. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika F. P. M. i E. P. L. N. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż pojęcie "postępowanie administracyjne" użyte w przywołanym art. 33 § 2 p.p.s.a. odnosi się tylko do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W doktrynie brak jednolitości co do sposobu rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne", którym posługują się przepisy p.p.s.a., w tym art. 33 § 2 p.p.s.a. Co do zasady "postępowanie administracyjne" to ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej oraz ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 5 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na "przepisy postępowania administracyjnego", rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, 2 wydanie, Warszawa 2014 r., s. 8). Na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszcza się też szersze rozumienie postępowania administracyjnego w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej", jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012 r., s. 118). Zgodnie z art. 9 p.p.s.a. organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Aby organizacja społeczna mogła uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnik na prawach strony konieczne jest więc łączne spełnienie przesłanek wynikających z art. 33 § 2 p.p.s.a., tj.: sprawa sądowoadministracyjna musi dotyczyć interesu prawnego innych osób i zakresu statutowej działalności organizacji społecznej oraz przedmiotem sprawy muszą być akty podjęte w toku postępowania administracyjnego. Ograniczenie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym tą ostatnią przesłanką wynika z obowiązku wykładni normy prawnej w kontekście całego przepisu prawnego, art. 33 § 2 p.p.s.a. w pierwszej normie ustanawia ograniczenie przesłanką postępowania administracyjnego i stanowi o połączeniu tych dwóch norm prawnych spójnikami "a także". Przyjęcie takiej konstrukcji jest zgodne z koncepcją ochrony interesu prawnego wnoszącego skargę. Dopuszczenie innych podmiotów, z przyznaniem im praw procesowych, jest możliwe, gdy przepis tak stanowi. Ochrona obiektywnego porządku prawnego ma gwarancje w tym, że sąd nie jest związany granicami skargi, a gdy zachodzi konieczność ochrony praworządności, legitymację do złożenia skargi ma prokurator (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015 r., str. 197). W literaturze wskazuje się również, że wniosek taki wynika zarówno z systemowej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., jak i z interpretacji art. 50 § 1 p.p.s.a., który uzależnia legitymację skargową organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób od tego, czy uczestniczyła ona uprzednio w postępowaniu administracyjnym. Łączne odczytywanie ww. przepisów wskazuje, że ograniczenie ustanowione w przywołanym wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a. powinno dotyczyć również organizacji społecznej zgłaszającej wniosek o dopuszczenie jej do postępowania w sprawach innych osób (por. A. Nędzarek, Znaczenie udziału organizacji społecznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4/2014). Postępowanie o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Jest to szczególne postępowanie dotyczące uchwały w sprawach z zakresu administracji publicznej, której przedmiotem jest akt planowania w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia takiego aktu został samodzielnie określony przepisem art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r., II OSK 1539/09, postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., II OSK 40/10, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1919/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem wskazał Sąd I instancji, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07 [w:] CBOSA). Zdaniem Sądu, wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może prowadzić do tego, że organizacja społeczna nie mogłaby uczestniczyć w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, a dopuszczona zostanie do udziału jedynie w postępowaniu sądowym dotyczącym kwestionowanego planu (por. postanowienie NSA, z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 1307/15). Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia F. P. M. i E. P. L. N. z siedzibą w W. jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6