VII SA/Wa 2176/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić W. J. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE Pismem z 27 sierpnia 2019 r. W. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. znak [...] odmawiające udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie dopuszczenia usytuowania dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem przez Sąd dopuszczalności jej wniesienia, w tym oceną, czy zaskarżone działanie podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem, których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 p.p.s.a. oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przywołanej wyżej regulacji prawnej. Analizując przedmiotową sprawę w kontekście przytoczonych przepisów, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2, w szczególności nie można je uważać za postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Nadto, żaden przepis szczególny nie przewiduje sądowej kontroli tego rodzaju aktu. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie odmawiające udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie rozwiązań projektowych budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] zostało wydane na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Odstępstwo umożliwiające modyfikację szczegółowych, bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych może być udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, które określa art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy regulujące instytucję odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (art. 9 ust. 1-4 Prawa budowlanego) nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jak również postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie i nie rozstrzyga jej co do istoty. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i w przypadku uznania przez stronę za nieprawidłowe może być zaskarżone tylko wraz z decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącą postępowanie, stosownie do art. 142 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Formułując taki wniosek, Sąd podziela przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym postanowienia wydanego w przedmiocie zgody na odstępstwo nie można traktować jako aktu merytorycznie odrębnego od postępowania, w ramach którego udzielona zgoda miałaby stanowić potwierdzenie zgodności z prawem przyjętego rozwiązania techniczno-budowlanego (por. postanowienie NSA z 23 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 3249/14). Akcentowana przez skarżącego okoliczność, że w sprawie nie toczy się obecnie postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie postępowanie naprawcze lub legalizacyjnej względem budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] powyższego wniosku nie zmienia. Wydane postanowienie, abstrahując od przyjętego (odmownego) kierunku rozstrzygnięcia zgłoszonego żądania, dotyczy udzielenia zgody na odstąpienie przez skarżącego od "zamurowania lub zastąpienia tzw. luksferami dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie jego budynku" (usytuowanej w tzw. ostrej granicy), wobec czego skutek prawny wydania tego aktu będzie podlegał rozważeniu w ramach tego postępowania, którego przedmiot będzie dotyczył oceny zgodności z prawem projektowanych robót budowlanych obejmujących zachowanie znajdujących się w ścianie otworów okiennych, ewentualnie zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi obecnego stanu, jeżeli podlegałby on z urzędu weryfikacji ze strony organów nadzoru budowlanego. Potwierdzeniem tego jest akceptowana w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ocena, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo na wniosek inwestora może się toczyć przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1827/09, ONSAiWSA 2012/3/39). Z tego powodu wzgląd na to, że na wniosek skarżącego organ wydał na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane postanowienie, którego strona nie może aktualnie poddać kontroli instancyjnej w ramach toczącego się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej postępowania, gdyż, jak wskazuje, nie ma organu, który mógłby wydać tę "dalszą decyzję kończącą postępowanie w sprawie" nie pozwala, uwzględniając ratio legis analizowanego przepisu, okoliczności tej traktować jako relewantnej z punktu widzenia art. 3 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze stanowisko zajęte przez Starostę [...], Sąd jedynie ubocznie zauważa, że ma świadomość, iż stosowanie wynikającej z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego) i w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48-49, art. 49b Prawa budowlanego), gdy roboty budowlane zostały już zrealizowane, budzi wątpliwości interpretacyjne (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2088/17, w którym przedstawione zostały rozbieżne linie orzecznicze sądów i prezentowana przez nie argumentacja prawna), niemniej jednak kwestia ta nie może wpływać na ocenę dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.